II OSK 905/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Barbara Adamiak /spr./ Anna Łuczaj Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Gl 145/05 w sprawie ze skargi Ł. G. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie przyznania uprawnień dla wdów /wdowców/ oddala skargę kasacyjną Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wydaną na podstawie przepisów art. 1, art. 2, art. 3, art. 4 i art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.), odmówił Ł. G. przyznania uprawnień wdowy po kombatancie. W uzasadnieniu wskazanej decyzji, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podniósł, iż uprawnienia wdowy po kombatancie mają charakter pochodny i są, co do swej istotny bezpośrednio związane z uprawnieniami, które przysługiwałyby zmarłemu małżonkowi, a wobec faktu pozbawienia tych uprawnień zmarłego męża wnioskodawczyni, K. P., decyzją organu administracji z dnia 17 sierpnia 2000 r. Nr [...], nie mogły one zostać przyznane wdowie. Ł. G. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy podnosząc, że jej mąż zwerbowany do Milicji Obywatelskiej nigdy nie zwalczał podziemia demokratycznego, lecz wyłącznie chronił porządku w mieście. Rozpoznając sprawę ponownie, na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371) Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] o odmowie przyznania uprawnień przysługujących wdowie pozostałej po kombatancie, uznając, iż dokonane zostały w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. prawidłowe ustalenia zarówno co do faktów jak i prawa. Powołując się na wypracowaną linię orzeczniczą organ administracji wskazał, iż uprawnienia wdów po kombatantach nie należą do uprawnień samoistnych i nie mogą zostać przyznane wdowie jeżeli zmarły mąż nie posiadał uprawnień kombatanckich. Ponadto Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych przytoczył okoliczności, które stanowiły przyczynę pozbawienia uprawnień kombatanckich zmarłego męża Ł. G. wskazując, iż analiza materiału dowodowego nie pozwala na stwierdzenie, aby K. P. mógł uzyskać uprawnienia kombatanckie z tytułu wskazanego w art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371), nie postawiono mu natomiast zarzutu, że podczas służby zwalczał podziemie demokratyczne. K. P. bowiem służył w Milicji Obywatelskiej, która nie została zaliczona do zmilitaryzowanych służb państwowych, a zatem jakiekolwiek działanie w jej strukturze nie stanowi podstawy przyznania uprawnień kombatanckich. Na powyższą decyzję Ł. G. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę domagając się zmiany zaskarżonej decyzji i przywrócenia jej uprawnień wdowy po kombatancie gdyż jej zdaniem ustawa pozbawiająca byłych milicjantów uprawnień kombatanckich jest dla niej bardzo krzywdząca, a mąż jej zwerbowany do Milicji Obywatelskiej nigdy nie zwalczał demokratycznego podziemia. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie wskazując na tożsame, co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Gl 145/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ł. G. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie przyznania uprawnień wdowy po kombatancie, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że podstawą prawną rozstrzygnięcia organu administracji publicznej stanowił art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371). Z brzmienia tego przepisu wynika, że uprawnienia, o których mowa w art. 20 ust. 2 wskazanej ustawy, przysługują również wdowom lub wdowcom – emerytom i rencistom oraz osobom pobierającym uposażenie w stanie spoczynku lub uposażenie rodzinne pozostałym po kombatantach i innych osobach uprawnionych. Regulacja – "pozostałym po kombatantach" świadczy o tym, że uprawnienia te należą do kategorii uprawnień pochodnych i uzależnione są od uprawnień pierwotnych przysługujących zmarłemu współmałżonkowi. Z istoty praw pochodnych wynika bowiem, że nie mogą one istnieć bez uprawnień pierwotnych – a ich zachowanie uzależnione jest od tego, czy pierwotnie uprawniony zachowałby uprawnienia kombatanckie, gdyby żył. Jak wynika z ustaleń organu administracji, zmarły małżonek skarżącej, przed swoją śmiercią, został pozbawiony uprawnień kombatanckich, a decyzja w tym zakresie stała się ostateczna. Wdowa po byłym kombatancie pozbawionym uprawnień kombatanckich, dochodząc własnych uprawnień pochodnych przewidzianych w art. 20 ust. 3 ustawy kombatanckiej, władna byłaby dowodzić, że zaistniały warunki przywrócenia uprawnień kombatanckich zmarłemu mężowi, wskazując, iż spełnione zostały przesłanki do zachowania tych uprawnień, jednakże w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy działanie takie nie mogłoby odnieść skutku prawnego ze względu na przyczynę, a w konsekwencji podstawę prawną pozbawienia uprawnień kombatanckich K. P. Bezspornie pełnił on bowiem w latach 1945-1953 służbę w Milicji Obywatelskiej, która jak słusznie zauważone zostało przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w świetle treści art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371) nie może zostać uznana za działalność kombatancką bez względu na rodzaj powierzonych i wykonywanych obowiązków. Należy zatem uznać, iż zaskarżona decyzja, a w ślad za nią poprzedzająca ją decyzja własna organu administracji nie naruszają powołanych jako ich podstawa prawna przepisów prawa materialnego. Subiektywne odczucie skarżącej, iż została ona nią pokrzywdzona, nie mogło zostać wzięte pod uwagę. Należy zwrócić uwagę, że uprawnienia wynikające z powoływanego wcześniej aktu prawnego nie mają charakteru praw podmiotowych, a są dobrodziejstwem nadawanym osobom spełniającym kryteria ściśle sprecyzowane przez ustawodawcę. Przyznanie uprawnień nie następuje w drodze decyzji o charakterze uznaniowym, lecz musi mieć za podstawę albo działalność, z którą ustawa łączy te uprawnienia, bądź też cierpienia zadane ofiarom represji w miejscach i z przyczyn określonych w tej ustawie. Oceniając nadto działanie organu administracji w zakresie obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego nie budzi wątpliwości, iż zebrane w sprawie dowody zostały poprawnie ocenione i przyjęte za podstawę dokonanych ustaleń faktycznych. Ten zaś organ administracji zasadnie rozważył, w konsekwencji czego wydał słuszną i prawidłowo umotywowaną decyzję nie uchybiającą procedurze. W konsekwencji postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie ze standardami postępowania administracyjnego, wyznaczonymi przez art. 7 i 77 kpa. Ł. G, wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Podstawą skargi kasacyjnej był zarzut naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 20 ust. 2 ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżącej nie przysługują uprawnienia kombatanckie po zmarłym mężu. Wywodzono, że istotnym jest czy służba męża w Milicji Obywatelskiej stanowi podstawę do przyznania uprawnień wdowy po min. Sąd pominął fakt, że pełniąc służbę w Milicji Obywatelskiej K. P. nie zwalczał opozycji demokratycznej, lecz pilnował porządku w mieście. Na tej podstawie wnosiła o: 1) zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji pozbawiającej uprawnień kombatanckich po zmarłym mężu, 2) zasądzenie od organu kosztów procesu tytułem zastępstwa adwokackiego według taryfy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był podstawami skargi kasacyjnej. Według art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Wywiedzenie podstaw skargi kasacyjnej jest warunkiem materialnym skargi, które wyznaczają granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyprowadzać podstaw skargi kasacyjnej przez domniemanie zarzutów, co do naruszenia prawa materialnego lub prawa procesowego. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie. Wskazane związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej powodowało, że Sąd związany był zarzutem niewłaściwego zastosowania art. 20 ust. 2 powołanej ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przyjmując, że w wyniku oczywistej omyłki powołano art. 20 ust. 2, który nie był stosowany, zamiast art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, to należy wskazać, że w zaskarżonym wyroku Sąd dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania art. 20 ust. 3 tej ustawy. Art. 20 ust. 3 stanowiąc, że "Uprawnienia, o których mowa w ust. 2, przysługują również wdowom lub wdowcom – emerytom i rencistom oraz osobom pobierającym uposażenie w stanie spoczynku lub uposażenie rodzinne pozostałym po kombatantach i innych osobach uprawnionych", opiera uprawnienia wdów (wdowców) do świadczeń kombatanckich, jak zasadnie przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku, jako uprawnienia pochodne, a zatem uzależnione od uprawnień pierwotnych przysługujących zmarłemu współmałżonkowi. W pełni zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd przyjął, że zgodnie z powołaną ustawą o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, że służba w Milicji Obywatelskiej nie stanowi tytułu do przyznania uprawnień kombatanckich, a w myśl art. 25 ust. 2 pkt 2 tej ustawy jest podstawą do pozbawienia uprawnień kombatanckich. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 6 powołanej ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego "Za działalność kombatancką uznaje się: uczestniczenie w walkach w jednostkach Wojska Polskiego oraz zmilitaryzowanych służbach państwowych z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii oraz grupami Wehrwolfu". W orzecznictwie sądowym na podstawie obowiązujących rozwiązań prawnych przyjmuje się, że przez "militaryzację (militaryzowanie) rozumie się nadanie jednostce organizacyjnej, w drodze aktu normatywnego, statusu jednostki zmilitaryzowanej. Jednostka organizacyjna staje się jednostką zmilitaryzowaną z dniem objęcia jej militaryzacją" (art. 179 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej). Można na podstawie tego wnioskować, że pojęcia prawne "militaryzacja", "zmilitaryzować", "zmilitaryzowano" wynikają z nie z tego, jakie są zadania, struktura organizacyjna i formy działania jednostki organizacyjnej, ale z nadania konkretnym jednostkom statusu jednostki zmilitaryzowanej w prawnie określonym trybie. Nie ma podstaw do twierdzenia, że ustawodawca, dokonując w 1997 r. zmiany art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, posłużył się pojęciem "militaryzacja" w innym znaczeniu. Oznacza to, że użyte w art. 1 ust. 2 pkt 6 tej ustawy określenie "zmilitaryzowane służby państwowe" oznacza służby państwowej, które na podstawie ówczesnych przepisów zostały objęte militaryzacją (zostały zmilitaryzowane). Nie może więc mieć rozstrzygającego znaczenia tylko to, jakie zadania wykonywała określona jednostka organizacyjna, w tym wypadku Milicja Obywatelska, oraz jaki był sposób jej zorganizowania i formy działania. Milicja Obywatelska w drodze aktu normatywnego nie została zmilitaryzowana. W okresie, którego dotyczy dzielność kombatancka określona w art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o kombatantach, przepisy prawne wówczas obowiązujące również posługiwały się określeniem "militaryzacja". Zmilitaryzowane zostały Polskie Kolej Państwowe dekretem PKWN z dnia 4 listopada 1944 r. o militaryzacji Polskiej Kolei Państwowej (Dz. U. Nr 11, poz. 55). Za tym, że ustawowe określenie "w zmilitaryzowanych służbach państwowych" nie obejmuje Milicji Obywatelskiej, przemawia także art. 1 ust. 1 ustawy o kombatantach, który status kombatanta wiąże z działalnością w składzie formacji wojskowej lub organizacjach walczących o suwerenność i niepodległość Rzeczypospolitej Polskiej. Według dekretu PKWN z dnia 7 października 1944 r. o Milicji Obywatelskiej (Dz. U. Nr 7, poz. 33) do zakresu działania Milicji należała ochrona bezpieczeństwa, spokoju i porządku publicznego, dochodzenie i ściganie przestępstw oraz wykonywanie zadań władz administracyjnych, sądów i prokuratury w zakresie prawem przewidzianym" (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2000 r. OPS 5/00, ONSA 2001, Nr 1, poz. 3). W obowiązującym stanie prawnym nie ma usprawiedliwionych podstaw do dokonania zmiany wykładni. Milicja Obywatelska nie była zmilitaryzowaną służbą państwową w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 6 powołanej ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. W pełni zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd dokonał wykładni i zastosowania art. 20 ust. 3 powołanej ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Służba w Milicji Obywatelskiej nie stanowi tytułu ani do przyznania, ani zachowania uprawnień kombatanckich. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.