II SA/Sz 281/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.),, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2022r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., dokonał wstrzymania robót budowlanych związanych z budową muru oporowego pomiędzy działkami oznaczonymi numerami ewidencyjnymi [...] i [...] przy ul. [...] w L. . Ponadto nałożył na J. M. (zwanego dalej "skarżącym", "inwestorem") obowiązek dostarczenia w terminie do 30 czerwca 2022 r., dokumentów: - zaświadczenia burmistrza L. o zgodności budowy muru oporowego z ustaleniami obwiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obwiązującego miejscowego planu zagospodarowania, - cztery egzemplarze projektu budowlanego, sporządzonego przez osobę posiadająca właściwe uprawnienia budowlane, legitymującą się aktualnym zaświadczeniem z izby samorządu zawodowego, - oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu powyższego postanowienia ,organ przedstawił chronologiczny opis zdarzeń, które miały miejsce na przedmiotowych działkach. W ocenie organu I instancji ukształtowanie terenu uległo zmianie na skutek działań inwestora, który w celu zjazdu do garażu dokonał podniesienia gruntu ww. działek. Skarżący zażaleniem z 25 kwietnia 2022 r., zanegował przyjęty stan faktyczny i prawny, bowiem w jego ocenie wykonanie niegdyś prac zgodnie z prawem budowlanym tj. wybudowanie muru oporowego w następstwie późniejszych zmian, nie może obecnie stanowić samowoli budowlanej. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2023 roku nr. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "ZWINB"), po rozpatrzeniu zażalenia J. M., postanowił o uchyleniu całości postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] kwietnia 2022 r., znak: [...] (dalej zwanego "PINB"), oraz wstrzymał inwestorowi: prowadzenie robót budowlanych polegających na odbudowie muru oporowego z bloczków betonowych o długości ok 6,5m o aktualnej wysokości wahającej się pomiędzy od 1,08 m a 1,5 m na nieruchomości położonej przy ul. [...] w L. pomiędzy działkami nr ewidencyjny [...] i [...], oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 30 czerwca 2022 r. następujących dokumentów : 1) zaświadczenia Burmistrza L. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta L. albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) cztery egzemplarze projektu budowlanego, sporządzonego przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane, legitymującą się aktualnym zaświadczeniem z izby samorządu zawodowego; 3) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ II instancji jednocześnie nałożył obowiązek dostarczenia dokumentów ww. do PINB w P. do dnia 30 czerwca 2023r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia opisano czynności organu administracji przeprowadzane na terenie badanych działek w tym dotyczące oceny rzędnych działek oraz funkcji wybudowanego ogrodzenia oraz jego odbudowy i pełnionej funkcji. Przywołano też włączony do akt sprawy, prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] grudnia 2013 r. (sygn. akt [...]) nakazującej uczestniczce postępowania przywrócenia nieruchomości położonej w L. przy ulicy [...] stanowiącej działkę gruntu o numerze ewidencyjnym [...] do stanu sprzed wykonania na tej działce prac w dnia 15 marca 2011 r. i 18 marca 2011 r. robót ziemnych grożących brakiem oparcia dla muru oporowego poprzez : 1. oczyszczenie terenu działki nr [...] pomiędzy murem oporowym a istniejącym budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym na działce [...] a.) ręczne oczyszczenie terenu o powierzchni 11,2m2 ze śmieci, starych pniaków oraz usunięcie ziemi roślinnej o grubości 5 cm zawierającej zeschłe liście i trawę, a usunięcie betonowych płyt chodnikowych oraz betonowych sześciokątnych płyt typu trylinka z terenu o powierzchni 5,9m2, b) usunięcie gruzu wymieszanego z ziemią w ilości 2,4m3, 2. oczyszczenie przestrzeni pod fundamentami (w części cokołu betonowego i ścianki oporowej) z gruzu i ewentualnych śmieci i usunięcie rozluźnionego lub naniesionego przez wody opadowe gruntu (grubości ok. 10-M 5cm), sumaryczna ilość gruntu do usunięcia =0,55m3, 3. oczyszczenie części fundamentowej konstrukcji murka oporowego z resztek gruntu, 4. ustawienie jednostronnego szalunku z desek w odległości umożliwiającej swobodne ułożenie i zagęszczenie masy betonowej pod spodem fundamentu, powierzchnia szalunku = 2,5m2, 5. wypełnienie przestrzeni powstałej pomiędzy gruntem a spodem części fundamentowej konstrukcji cokołu i ścianki oporowej betonem klasy BI5, a następnie zagęszczenie mieszanką betonową w ilości 0,78m3, 6. usunięcie szalunku po kilku dniach i na wypadek, gdy pomiędzy wykonaną podlewką, a spodem części fundamentowej konstrukcji pozostanie wolna przestrzeń (szczelina) wypełnienie jej wilgotnym betonem lub zaprawą cementową w ilości 0,1 m3 i dokładne ubicie, 7. obsypanie cokołu i ściany oporowej po zakończeniu prac opisanych w punkcie I. podpunkt od 1 do 6 postanowienia warstwami grubości 20 cm gruntem w ilości 7,5m3 (najlepiej piaskiem) do wysokości pierwotnego poziomu gruntu z zastrzeżeniem, że prace opisane w punkcie I podpunkcie od 1 do 6 postanowienia wykonywać należy odcinkami długości 1,5m w ten sposób, że po zakończeniu jednego odcinka wymienione prace należy powtórzyć dla kolejnego i następnego terminie 2 [dwóch] miesięcy licząc od dnia uprawomocnienia się wyroku. Wskazano też, iż w dotychczasowym toku postępowania, niespornym jest fakt, że w przeszłości uczestniczka postępowania usunęła grunt spod fundamentu przedmiotowego muru oporowego, pełniącego jednocześnie funkcję ogrodzenia. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania jest ustalenie, czy ogrodzenie działki nr [...] i [...] zostało wybudowane jako ogrodzenie, a później na skutek działań ludzkich zaczęło pełnić funkcję muru oporowego czy też zostało pierwotnie wybudowane jako mur oporowy. Powyższe uznano za istotne z tej przyczyny, iż budowa ogrodzeń, muru oporowego wg przepisów prawa budowlanego znajdujących zastosowanie w trakcie budowy, nie wymagało pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi administracji publicznej. Natomiast budowa (odbudowa) muru oporowego w okresie 2006-2008 (konstrukcji oporowej) stanowiła budowę obiektu budowlanego, która wymagała pozwolenia na budowę, a w jego braku podlega legalizacji wg przepisów prawa budowlanego dotyczących samowolnej budowy obiektu budowlanego lub jego części. Organ I instancji uzyskał plany sytuacyjno-wysokościowe dotyczące rzędnych działek [...],[...] i [...], zgodnie z poczynionymi ustaleniami, różnica wysokości pomiędzy ulicą O. (66,22 m.n.p.m), a rzedną w obrębie narożnika ściany szczytowej budynku mieszkalnego nr 6 zbliżonego do drogi wynosiła (64,25 m.n.p.m.) wynosiła 1,77m. W ocenie organu I instancji, żeby skarżący mógł wykonać zjazd do garażu z ulicy [...] musiał całkowicie zmienić ukształtowanie terenu w tym obrębie. Z powyższego może też wynikać, że w chwili budowy ogrodzenia wystarczyło wykonać wykop w wykonanym nasypie, zalać go gruzobetonem i ukształtować cokół ponad rzędną terenu. W takim przypadku nie można stwierdzić, że wykonano mur oporowy. Według organu odwoławczego natomiast nie sposób jest również w chwili obecnej ustalić, czy fundament ogrodzenia wykonany został na stabilnym - nośnym gruncie, czy też jak twierdzi uczestniczka postępowania na nieustabilizowanym nasypie. Nie wyklucza to według organu I instancji, że rację ma uczestniczka, ponieważ późniejsze problemy związane z osuwaniem się fundamentu ogrodzenia mogły być efektem jego nieprawidłowego wykonania na warstwie nieustabilizowanego nasypu. Tego rodzaju posadowienie było niezgodne ze sztuką budowlaną. Ponadto organ I instancji zauważył, że niewłaściwie wykonany nasyp, bez odpowiedniego zagęszczenia, narażony jest na osuwanie się bądź spływanie wierzchnich jego warstw a, także na osiadanie pod wpływem własnego ciężaru i wykonanej nawierzchni zjazdu mogło mieć również negatywny wpływ na stabilność ogrodzenia. Argumentem przemawiającym za uchyleniem postanowienia organu pierwszej instancji zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest to, że organ I instancji pozyskał plany sytuacyjno-wysokościowe dotyczące wyłącznie okresu do 1988 roku, a nie uzyskał ich, obrazujących stan po okresie zrealizowania inwestycji wraz z ogrodzeniem. Z tego względu organ odwoławczy uznał za niezbędne zgromadzenie dokumentów pozwalających na ustalenie rzędnych wysokościowych obu działek z okresu tuż po wzniesieniu budynku mieszkalnego wraz z ogrodzeniem (murem oporowym) oraz z okresów późniejszych, to jest przebudowy ulicy [...] w L.. Organ odwoławczy zobowiązał również organ I instancji do ustalenia funkcji przedmiotowego obiektu w dacie przyjęcia do użytkowania budynku, (ogrodzenie, czy mur oporowy). Ponadto zobowiązano organ I instancji do ustalenia daty i zakresu prowadzonych na obiekcie robót budowlanych oraz ich wpływu na legalność tego obiektu w świetle przepisów zarówno ustawy prawo budowlane z 1994 roku jak i poprzedzającej ją ustawy prawo budowlane z 1974 roku. Zdaniem ZWINB organ pierwszej instancji nie ustalił, czy podniesienie terenu części działki przez skarżącego nastąpiło w trakcie budowy domu i czy ta inwestycja została przyjęta do użytkowania w trybie przepisów ustawy prawo budowlane 1974 roku, co legalizowałoby fakt zmiany rzędnych terenu tej nieruchomości. Zdaniem organu drugiej instancji pozostaje nadal sporna kwestia w jakim stopniu inwestor dokonał podniesienia terenu nieruchomości, czy do obecnej granicy działek w celu zabezpieczenia tak powstałej skarpy przedmiotowym murem oporowym, czy poza granicami działek zasypując również nieruchomość uczestniczki postępowania, a przedmiotowy mur oporowy powstał w późniejszym odsłonięciu z jednej stron fundamentu dawnego ogrodzenia do poziomu naturalnych rzędnych terenu nieruchomości należącej obecnie do uczestniczki postępowania. Zdaniem organu odwoławczego nieodzownym działaniem przy ponownym rozpatrywaniu będzie przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony w trybie artykułu 86 k.p.a. tj. uczestniczki postępowania albowiem nie można oprzeć rozstrzygnięcia tylko na przesłuchaniu jednej ze stron postępowania. Pełnomocnik skrzącego wniósł skargę w dniu 15 lutego 2023 roku na powyższe postanowienie zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu: 1. naruszenie prawa materialnego tj.: 1) art. 61 pkt a i b ustawy prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji w której organ drugiej instancji w zaskarżonym postanowieniu przyznał, że niespornym jest, iż w przeszłości uczestniczka postępowania usunęła grunt spod fundamentu przedmiotowego obiektu budowlanego, co zgodnie z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie mogło doprowadzić do katastrofy budowlanej, a zarazem wymusiło wykonanie na skarżącym wykonanie prac zabezpieczających, tym samym spełniły się przesłania do jego zastosowania (a wręcz wymagały tego okoliczności sprawy) w sytuacji skarżącego; 2. naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich naruszenie i uznaniu, iż do wydania zaskarżonego postanowienia wystarczający jest dowód z przesłuchania skarżącego, i oparcie się w związku z tym na wyciągniętym z kontekstu fragmencie zeznań skarżącego dotyczących stwierdzenia, iż skarżący dokonał odbudowy ogrodzenia, a zarazem pominięcie całego pozostałego materiału dowodowego, z którego w sposób jednoznaczny wynika, iż skarżący był zmuszony do wykonania robót, które posiadały charakter zabezpieczający i odpowiednie osadzenie treści całości zeznań (a nie tylko wybranego fragmentu) w należycie ustalonym stanie faktycznym w całości fakt ten potwierdza, zaś swoją ocenę organ II instancji wydał w oderwaniu od całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez całkowicie dowolną ocenę dowodu z przesłuchania skarżącego J. M. i uznanie, iż w okolicach roku 2008 skarżący dokonał odbudowy ogrodzenia (muru oporowego), pomimo tego, iż z całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż czynności wykonywane przez skarżącego miały charakter zabezpieczający przed potencjalną katastrofą budowlaną, która groziła ze względu na działania uczestniczki postępowania i nie mogły stanowić odbudowy ogrodzenia, a organ, który posiada specjalistyczną w tym zakresie wiedzę winien w sposób wnikliwy i krytyczny oceniać zeznania strony, która aktualnie ma ponad 80 lat i nie posiada specjalistycznej wiedzy dotyczącej terminologii budowlanej, szczególnie, że opisywana okoliczność wprost wynika z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, vide opinia techniczna z inwentaryzacją budowlaną z marca 2020 r. wykonaną przez mgr inż. J. T., gdzie wprost wskazano na awaryjny tryb wykonywania prac zabezpieczających, a co więcej, fakt ten wynika także z legalnej definicji budowy/odbudowy, jak i organ w całości pominął fakt, iż wykonanie robót zmierzających do wykonania prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w S. Wydział I Cywilny z dnia [...] grudnia 2013 r. (sygn. akt [...]) przywróci pierwotną funkcję ogrodzenia. Pełnomocnik mając na uwadze powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o rozważenie na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] kwietnia 2022 r. (znak: [...]) i umorzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę pismem z dnia 20 marca 2023 roku ZWINB wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, tj.; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zasady dotyczące decyzji mają tez zastosowanie do postanowień. Natomiast zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wobec treści zarzutów objętych skargą należy w pierwszej kolejności dostrzec, iż celem postępowania zakończonego postanowieniem ZWINB, które aktualnie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego, było zweryfikowanie czy zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, czy mamy do czynienia z samowolą budowaną w postaci odbudowy w postaci muru oporowego z bloczków betonowych o długości 6,5m w latach 2006-2008r., czy tez z odbudową ogrodzenia bądź z pracami zabezpieczającymi o których mowa w art. 61 ustawy Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.- dalej: P.b.) Jakkolwiek ustawa P.b. nie zawiera legalnej definicji ogrodzenia, jednakże w potocznym rozumieniu chodzi niewątpliwie o oddzielenie działki od innych terenów, stanowiące barierę komunikacyjną (wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 603/12). Zgodnie zaś z Uniwersalnym słownikiem języka polskiego (por. S. Dubisz (red.), Warszawa 2003, s. 180) pod pojęciem "ogrodzenie" należy rozumieć: "to, co ogradza jakiś teren, np. płot, parkan, mur". Czyli jest to konstrukcja otaczająca jakiś teren, np. płot, siatka lub mur, utrudniająca wejście lub wyjście zgodnie z językowymi regułami znaczeniowymi należy zatem uznać, iż ogrodzeniem jest każda związana z podłożem konstrukcja, która wzajemnie oddziela od siebie poszczególne działki. Oddzielając, konstrukcja taka ustanawia przeszkodę, która jakkolwiek w różnym stopniu, funkcjonalnie stanowi ograniczenie w dostępności ogrodzonej działki (por. wyrok WSA w Gliwicach z 2 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 292/05). Przepis art. 29 ust. 1 pkt 23 P.b. odnosi się do ogrodzenia, jako urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b. Dla zakwalifikowania robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia, nie ma też znaczenia ani rodzaj materiałów, czy sposób posadowienia ogrodzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z 12 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 345/12). Niewątpliwie "ogrodzenie" powinno stanowić urządzenie mające na celu ochronę obiektu budowlanego przed dostępem np. osób trzecich czy zwierząt. Z tego punktu widzenia wymagania takiego urządzenia spełnia zarówno płot składający się z elementów drewnianych czy metalowych jak i mur. Ponieważ jednak z oczywistych względów mur może pełnić także inne role (np. muru oporowego), zatem celem stwierdzenia czy stanowi on "ogrodzenie" istotne jest ustalenie jaka jest rzeczywista funkcja takiego muru (por. wyrok WSA w Szczecinie z 8 września 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 156/16), jak i każdego innego elementu mogącego taką funkcję pełnić. Ustawa Prawo budowalne nie zawiera również definicji legalnej muru (konstrukcji oporowej). W literaturze wskazuje się jednak, że mur oporowy to ściana pionowa lub nachylona, umacniająca uskok terenu, podcięcie stoku lub stanowiąca zewnętrzną obudowę tarasu ziemnego, przenosząca parcie ziemi (naziom) lub obiektów (np. drogi), które znajdują się powyżej niej (P. Saternus, Leksykon urbanistyki i planowania przestrzennego, Warszawa 2013 r., s. 282). W ocenie Sądu w badanej sprawie organy nie ustaliły, czy konstrukcja zbudowana z bloczków betonowych stanowiła mur oporowy czy tez ogrodzenie, bądź został ten element odbudowany jako konstrukcja zabezpieczająca przed katastrofą budowlaną. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstawy do jednoznacznego rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do pierwszego zarzutu, należy podkreślić, że jest on przedwczesny z uwagi na brak ustaleń organów co do rzędnych wysokościowych przedmiotowych działek tj.[...] i [...]. Ustalenie rzędnych pozwoli organom w sposób jednoznaczny określić, czy prace w zakresie obudowy stanowiły prace o których mowa art. 61 "Pb", czy tez stanowiły samowolę budowlaną w postaci odbudowy muru oporowego o długości 6,5 m. Kolejne dwa zarzuty pełnomocnika dotyczyły naruszenia prawa procesowego w postaci błędnej oceny wyjaśnień skarżącego złożone przed organem pierwszej instancji w trybie art. 86 k.p.a oraz pominięcie faktu, że wykonane czynności przez niego miały charakter zabezpieczający przed potencjalną katastrofą budowlaną. Sąd w odniesieniu do tych zarzutów wyjaśnia, że przesłuchanie strony nie może stanowić samodzielnie jedynego dowodu na tę okoliczność i muszą być one poparte innymi dowodami zgromadzonymi w tej sprawie. Ponadto przesłuchanie stron jest dowodem ostatnim, zgodnie z art. 86 k.p.a., winno wieńczyć postępowanie wyjaśniające. Sąd wskazuje, że obowiązkiem organu w rozpatrywanej sprawie jest zebranie i wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Ma to podstawowe znaczenie z materialnoprawnego punktu widzenia, ponieważ pozwala zbudować pełną podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, niezbędną dla prawidłowej subsumpcji oraz wydania decyzji. Wyczerpujący sposób rozpatrzenia dowodów oznacza dochodzenie do wyjaśnienia okoliczności faktycznych w sposób dokładny i obiektywny. Wnioski wyciągnięte przez organ mogą być poprawnie sformułowane tylko wtedy, gdy poszczególne dowody będą ocenione w związku z całym zebranym materiałem dowodowym, we wzajemnej ze sobą łączności. Wnioski te nie mogą przekraczać granic swobodnej oceny dowodów, powinny być przekonujące i stanowić logiczną całość. Odnosząc się do zaskarżonego postanowienia należy stwierdzić, że organ I instancji nie zrealizował zasady wyczerpującego zgromadzenia dowodów w przedmiotowej sprawie, bowiem organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu na istotne braki dowodowe wymagające uzupełnienia niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.