II SA/Sz 282/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 maja 2010r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] r., Nr[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 18, art. 20 § 1 pkt 4, art. 23 § 1, art. 27 § 1 pkt 9 i art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia J. L. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., znak:[...] , uznające za niezasadne zarzuty zgłoszone przez zobowiązaną w sprawie egzekucji obowiązku polegającego na nakazie rozbiórki ganku dobudowanego do budynku mieszkalnego nr [...] w miejscowości [...] . Podnosząc zarzuty w prowadzonym postanowieniu egzekucyjnym zobowiązana powoływała się na art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wskazując na niewykonalność nałożonego na nią obowiązku. Odnosząc się do tego zarzutu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podał, m. in., że w rozumieniu art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, musi mieć charakter obiektywny i dotyczyć sytuacji, gdy obowiązek jest niemożliwy do wykonania w oparciu o aktualne osiągnięcia wiedzy i techniki nie tylko przez zobowiązanego, ale także przez każdą inną osobę. Natomiast okoliczność, że wykonanie obowiązku może wiązać się z różnego typu utrudnieniami, kosztami czy koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa ludziom czy mieniu, co podnosi zobowiązana - są nieistotne dla oceny wykonalności obowiązku. Oznacza to, że ciążący na J. L. obowiązek jest wykonalny. Natomiast kwestię ewentualnych uszkodzeń budynku, których zobowiązana się obawia reguluje art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, na podstawie których, w przypadku niedoprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności budowlanych, wyznaczając termin ich wykonania. Odnosząc się z do kolejnego podniesionego przez skarżącą zarzutu, iż decyzja na rozbiórkę została skierowana tylko do niej, mimo, że jest ona współwłaścicielem budynku mieszkalnego, organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zobowiązanym do wykonania określonych czynności jest inwestor, natomiast pozostali współwłaściciele są stronami w postępowaniu. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca podtrzymała twierdzenie, iż rozebranie odtworzonego ganku jest niewykonalne bez naruszenia konstrukcji budynku, gdyż odbudowany ganek był konstrukcyjnie powiązany z budynkiem i że w trakcie rozbiórki mogą powstać nieodwracalne zniszczenia w budynku mieszkalnym. Organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany tak poprowadzić postępowanie, aby została rozstrzygnięta kwestia czy w tym przypadku rozbiórka ganku jest wykonalna i czy nie zagraża naruszeniem konstrukcji budynku mieszkalnego. W kwestii tej powinni się wypowiedzieć rzeczoznawcy. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, uznał powyższe argumenty za nietrafne, wskazując, iż organ pierwszej instancji trafnie podał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że aby zarzut sformułowany w przepisie art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji był zasadny, niewykonalność ta musi mieć charakter obiektywny, tj. dotyczyć sytuacji, gdy obowiązek jest niemożliwy do wykonania w oparciu o aktualne osiągnięcia wiedzy i techniki. Wskazał też, iż takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt: II OSK 509/05, gdzie stwierdził, że: ,,niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia." W piśmie z dnia [...] r., zawierającym zarzuty w sprawie przedmiotowego postępowania egzekucyjnego, skarżąca wskazała, że rozbiórka ganku nie jest możliwa bez uszkodzenia budynku, do którego został on dobudowany i że w tej sytuacji rozbiórka ganku jest bardzo utrudniona, koszty jej są bardzo duże oraz brak jest możliwości wykonania rozbiórki bez narażenia na szkody pozostałych współwłaścicieli. Biorąc pod uwagę, iż skarżąca obowiązana jest wykonać roboty budowlane polegające na rozbiórce dobudowanego ganku pod nadzorem osoby posiadającej wymagane uprawnienia budowlane i że osoba ta obowiązana jest do takiego zaplanowania i wykonania tych robót, aby przywrócony został stan faktyczny sprzed wybudowania ganku oraz że skarżąca obowiązana jest do wyrównania ewentualnych szkód wyrządzonych osobom trzecim, (w tym pozostałym współwłaścicielom budynku), związanych z wykonaniem egzekwowanego obowiązku, organ II instancyjny uznał, iż zobowiązana nie wykazała żadnych obiektywnych przyczyn uniemożliwiających wykonanie egzekwowanego obowiązku. Wykonanie egzekwowanego obowiązku jest obiektywnie możliwe, zaś zobowiązany ma wykonać roboty budowlane pod nadzorem osoby posiadającej wymagane uprawnienia budowlane. Natomiast zarzuty dotyczące tego, iż adresat egzekwowanej decyzji został określony nieprawidłowo, nie podlegają rozpatrzeniu w postępowaniu egzekucyjnym. Mogły one zostać rozpatrzone w postępowaniu odwoławczym, wszczętym na skutek zaskarżenia egzekwowanej decyzji. Powyższe postanowienie J. L.zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której wniosła o jego uchylenie. Skarżonemu postanowieniu zarzuciła rażące naruszenie prawa – art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu administracyjnym w administracji oraz art. 7 i 10 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. W uzasadnieniu skargi podtrzymała argumentację zawartą w zażaleniu, iż w niniejszej sprawie zachodzi przewidziana w art. 33 pkt. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, ponieważ rozbiórka ganku nie jest możliwa bez uszkodzenia całego budynku mieszkalnego i obory. Przedmiotowy budynek mieszkalny i obora są budynkami zbudowanymi przed wojną, ich stan techniczny nie jest idealny. Nie posiada też środków finansowych na przeprowadzenie gruntownego remontu domu i obory. Wykonanie rozbiórki ganku na pewno nie wpłynie korzystnie na stan techniczny budynków a nawet może spowodować uszkodzenie ich konstrukcji. W takiej sytuacji obowiązek rozbiórki przedmiotowego ganku staje się niewykonalny. Dokonana przez organ I instancji wykładnia art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest nietrafna, gdyż nie można przyjąć, iż dla oceny wykonalności obowiązku bez znaczenia są znaczne utrudnienia, koszty czy konieczność zachowania bezpieczeństwa. Organ prowadzący postępowanie powinien wydać postanowienie, biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy istniejący w chwili jej wydania. Wniosek taki można wywieść przede wszystkim z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej wart. 7 K.p.a., zgodnie, z którą w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela. Wskazana zasada obowiązuje również w postępowaniu przed organem II instancji. Mimo zgłaszania przez skarżącą tych zarzutów i wniosków o stanie technicznym budynku mieszkalnego i obory organ egzekucyjny nie przeprowadził nawet oględzin budynków, w których znajduje się ganek, do rozbiórki którego zobowiązuje organ I instancji. Aby ocenić czy nakazana rozbiórka jest możliwa do przeprowadzenia organ I instancji powinien przeprowadzić przynajmniej oględziny budynku mieszkalnego, obory i ganku. Ocenianie możliwości wykonania nałożonego obowiązki tylko na podstawie dokumentów jest krzywdzące dla strony. Organ prowadząc postępowanie nie wykorzystał dla wyjaśnienia tych wątpliwości wszystkich środków dowodowych np. opinii biegłego. Nie odniósł się do zarzutów skarżącej, iż spełnienie warunku rozbiórki narazi ją na utratę budynku mieszkalnego i obory, które mają znacznie wyższą wartość niż ganek. Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wyrokiem z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 177/09, Wojewódzkie Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J. L., wskazując, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości, J. L. wniosła skargę kasacyjną, którą oparła na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 67 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez niedoręczenie ustanowionemu w sprawie w ramach prawa pomocy pełnomocnikowi zawiadomienia o terminie rozprawy w dniu 7 października 2009 r., po zamknięciu, której sąd ogłosił wyrok, - art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez pozbawienie skarżącej obrony swoich praw, powodujące nieważność postępowania. Na tych podstawach wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił wniesioną skargę kasacyjną i wyrokiem z dnia 12 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 394/10, uchylił zaskarżony wyroki i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku doszło do pozbawienia skarżącej możliwości obrony swych praw, poprzez brak udziału w rozprawie, na której zapadł wyrok, wyznaczonego z urzędu pełnomocnika, co spowodowane było tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie czekając na imienne wyznaczenie pełnomocnika i jego przystąpienie do sprawy, wyznaczył rozprawę, na której rozpoznał sprawę ze skargi J. L.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie ponownie rozpoznając sprawę, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. . Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa. Sąd uchyla zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a). Dokonana po względem ww. kryteriów analiza zaskarżonego postanowienia wskazuj, że odpowiada ono prawu, zaś skarga nie jest zasadna. Podkreślić należy, iż postępowanie egzekucyjne ma na celu wykonanie obowiązku nałożonego na stronę przez organ administracji publicznej w przewidzianym prawem trybie i nie może służyć weryfikacji tego obowiązku. Decyzja nakazująca skarżącej jako inwestorowi rozbiórkę ganku wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej jest ostateczna. Skarżąca, będąca jedynym adresatem – jako sprawca samowoli – tej decyzji jest zobowiązana do jej wykonania. Jest to elementarna zasada porządku prawnego. W przypadku niewykonania nałożonego obowiązku przez zobowiązanego właściwy organ wszczyna postępowanie egzekucyjne, którego celem jest doprowadzenie do realizacji takiego obowiązku, nałożonego ostateczną decyzją administracyjną. W postępowaniu tym mogą zaistnieć różne okoliczności mające wpływ na jego dalsze prowadzenie, które zobowiązany może podnosić w formie zarzutów. Okoliczności te wymienione zostały w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej zwanej ustawą egzekucyjną). Jedną z tych okoliczności przywołała skarżąca w podniesionym zarzucie, wskazując wymienioną w art. 33 pkt 5 niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Za niewykonalnością tego obowiązku przemawiają – zdaniem skarżącej – ogromne trudności jego wykonania, jego koszty i zagrożenie dla pozostałej części budowli, do której samowolnie został dobudowany przedmiotowy ganek. Okoliczności te nie zostały – zdaniem skarżącej – należycie wyjaśnione przez organ egzekucyjny, przy czym – jak podnosi skarżąca, dla zbadania tego zarzutu winien był powołać biegłych. Powyższe zarzuty są nietrafne. Organ egzekucyjny słusznie stwierdził w zaskarżonym postanowieniu, iż przez niewykonalność obowiązku, o którym mówi art. 33 pkt 5 ustawy egzekucyjnej, należy rozumieć brak technicznych możliwości jego wykonania przy aktualnym stanie techniki. Podnoszone przez skarżącą okoliczności, że wykonanie obowiązku może wiązać się z różnego typu utrudnieniami, kosztami czy koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa ludziom czy mieniu, są nieistotne dla oceny wykonalności obowiązku. Z technicznej bowiem strony to, co dało się zbudować tak samo można rozebrać. Jest to tylko kwestia użytych środków, nakładów. Te zaś – jak wyjaśniono wyżej – nie mają znaczenia dla oceny niewykonalności obowiązku, o którym mowa wart. 33 pkt 5 ustawy egzekucyjnej. Oznacza to, że ciążący na J. L. obowiązek uznać należało za wykonalny. Obiekt budowlany w którym wykonano samowolnie roboty budowlane w stosunku do których wydana została ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę musi być doprowadzony do stanu sprzed wykonania tych robót. Zwolnić skarżącą z tego obowiązku mogłoby tylko wyeliminowanie z obrotu ostatecznej decyzji, nakazującej rozbiórkę. Również kolejne stwierdzenia J. L. zarzucające organowi, że decyzja nakazującą rozbiórkę została wydana tylko na nią, mimo że jest jedynie współwłaścicielem budynku mieszkalnego jest chybione. Okoliczność ta nie podlega badaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Kwestia ta rozstrzygnięta została bowiem decyzją administracyjną nakładającą obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego ganku. Według niej to skarżąca - jako inwestor - zobowiązana jest wykonać określony w tej decyzji obowiązek. Pozostali współwłaściciele są stronami w tym postępowaniu. W tym stanie rzeczy uznać należało, iż skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.