II SA/Sz 283/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu Spółki A na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Spółki A kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S., na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane – wstrzymał użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w S., w którym stwierdzono samowolną zmianę sposobu użytkowania tj. z budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usług hotelarskich (wynajem pokoi) oraz nałożył na PPH [...] S.J. obowiązek przedstawienia w terminie do 30 października 2017 r. dokumentów w postaci m.in. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. udzielono skarżącej Spółce pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej przebudowę i nadbudowę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania części pomieszczeń z funkcji biurowej na funkcję mieszkalną (budynek o jednym lokalu mieszkalnym), tymczasem jak wynika z pism Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia 21 lipca 2017 r. oraz Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. – doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Ponieważ zobowiązany, zdaniem PINB, nie wypełnił nakazu wynikającego z powyższego postanowienia, decyzją z dnia [...] r. organ ten nakazał Spółce przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu – budynku jednorodzinnego. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki od ww. decyzji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie pozwala na obiektywne stwierdzenie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przy ul. [...] w S., w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej związanej z wynajmem pokoi. Zdaniem organu odwoławczego, PINB ponownie rozpatrując sprawę powinien uzupełnić materiał dowodowy w sprawie, w tym jednoznacznie ustalić czy w budynku przy ul. [...] w S. prowadzona jest działalność polegająca na wynajmie pokoi, w celu przyjęcia właściwego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usług hotelarskich (wynajem pokoi) z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że oględziny obiektu przeprowadzone w dniu 7 września 2018 r. wykazały, iż układ pomieszczeń w budynku jest zgodny z udzielonym pozwoleniem na użytkowanie z dnia 12 kwietnia 2017 r. Budynek składa się z następujących pomieszczeń : - piwnica - składa się z dwóch pomieszczeń, - w poziomie przyziemia znajdują się dwa pokoje z łazienkami, kuchnia i pomieszczenie gospodarcze, - na parterze znajdują się dwa pokoje z łazienkami wc i korytarz, - na piętrze znajdują się 2 pokoje z łazienkami, pokój bez łazienki oraz łazienka jako oddzielne pomieszczenie - na poddaszu znajdują się 2 pokoje z łazienkami, pokój bez łazienki oraz łazienka jako oddzielne pomieszczenie. W czasie dokonanych oględzin pokoje były puste (niezamieszkałe). Według oświadczenia A. S. pokoje zlokalizowane na parterze i piętrze przeznaczone są na wynajem, natomiast pozostałe pomieszczenia użytkowane są przez właścicieli obiektu. Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wziął również po uwagę wyroki Sądu Rejonowego S. - [...] w S. z dnia [...] r., Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] r. oraz Sądu Rejonowego S. - [...] w S. z dnia [...] r., jednakże w jego ocenie, przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało, że w przedmiotowym budynku nastąpiła zmiana sposobu użytkowania określona w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią wskazanego wyżej przepisu, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym stanowiska Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S., Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. oraz ekspertyzy sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego, organ uznał, że w rozpatrywanym przypadku nie podjęto bądź zaniechano działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, a tym samym nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wprawdzie w przedmiotowym budynku prowadzony jest wynajem części pokoi, jednak zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że w przedmiotowym budynku nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. W odwołaniu od powyższej decyzji, M. J. zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego – tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 71a tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do umorzenia postępowania pomimo braku materializacji wskazanych przez ZWINB w S. czynności oraz pominięcia istotnych z punktu widzenia prawa administracyjnego czynności jak również nie włączenia do uczestnictwa w postępowaniu wszystkich jego uprawnionych stron, nie przeanalizowania wszystkich dowodów oraz pominięcia przesłuchania świadków. Zdaniem skarżącego, prowadzona w nieruchomości działalność usługowa w zakresie zorganizowanej działalności gospodarczej – najmu krótkoterminowego (bez względu na jej skalę w przedziale od 50 do 90 %) narusza przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. decyzji o warunkach zabudowy z 22 czerwca 2016 r. Wspomniana decyzja wskazuje na funkcję zabudowy – zabudowa mieszkalna jednorodzinna z uwzględnieniem wymagań określonych na podstawie analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykonanej zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie M. J., organ bezwzględnie dokonał pominięcia okoliczności wynikających z załączonych dokumentów, świadczących o zmianie sposobu użytkowania domu jednorodzinnego o jednym lokalu mieszkalnym w zakresie ilości osób korzystających z nieruchomości, tj. intensyfikacji krótkoterminowego wynajmu pokoi wraz pomieszczeniami sanitarnymi na poszczególnych kondygnacjach, korzystania z parkingu wewnętrznego, miejsc parkingowych na przyległych chodnikach. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, na cele usługowe – wynajem pokoi, bez wymaganego zgłoszenia. W tym zakresie wypowiedział się Sąd [...] w wyroku z dnia [...] r. o sygn. akt [...] [...], uznając K. S. za winnego popełnienia wykroczenia polegającego na zmianie w dniu 30 czerwca 2017 r. sposobu użytkowania obiektu budowlanego – ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego, bez wymaganego zgłoszenia, o którym mowa w art. 93 pkt 9b ustawy Prawo budowlane. Powołując się na treść art. 11 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ wskazał, że przepis ten zakazuje sądowi podważania ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego oraz nakazuje akceptację ustaleń organu administracyjnego zgodnych z ustaleniami wyroku skazującego. Przedmiotowemu związaniu podlegają także organy administracji publicznej, które po uprawomocnieniu się wyroku karnego nie mogą prowadzić dalszego postępowania dowodowego w sprawie. To co przesądził prawomocny wyrok karny, nie może być już przedmiotem dalszego, tym bardziej odmiennego dowodzenia. W ocenie organu odwoławczego, nie ma przy tym znaczenia fakt, czy obwiniony dopuścił się przestępstwa, czy też wykroczenia bowiem organ administracji nie może ponownie, na te same okoliczności faktyczne, przeprowadzać i oceniać dowodów przeprowadzonych i ocenionych uprzednio przez sąd, lecz związany jest ustaleniem sądu co do stanu faktycznego, w niniejszej sprawie – co do zaistniałej zmiany sposobu użytkowania. W sprzeciwie od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, PPH [...] S.J. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz, że pozostał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, - art. 11 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że sąd administracyjny związany jest ustaleniami wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa jak i wykroczenia, podczas gdy zgodnie z dyspozycją tego przepisu brak jest związania sądu administracyjnego wyrokiem skazującym wydanym w postępowaniu wykroczeniowym. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, strona wskazała, że związanie wspomnianych sądów dotyczy wyroków skazujących za przestępstwo, nie dotyczy więc wyroków skazujących za popełnienie wykroczenia. Przestępstwo i wykroczenie nie są tożsamymi pojęciami prawnymi. Przestępstwem na gruncie art. 11 p.p.s.a. jest zbrodnia lub występek w rozumieniu art. 7 Kodeksu karnego. Spółka dodała, że w nawet w przypadku wyroków karnych skazujących co do popełnienia przestępstwa organ administracyjny nie jest zwolniony z prowadzenia postępowania dowodowego. Sąd administracyjny jest bowiem związany sentencją wyroku sądu karnego, jednak nie jest związany ustaleniami tego sądu zawartymi w treści uzasadnienia. Zdaniem skarżącej, organ naruszył również art. 138 § 2 k.p.a. ponieważ wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca wspomnianego przepisu. Wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w wypadku wystąpienie dwóch przesłanek łącznie tj. gdy postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie została spełniona żadna z powyższych przesłanek. Organ I instancji nie będąc związany wyrokiem karnym, zasadnie przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie nie poprzestając na ustaleniach zawartych w uzasadnieniu tego wyroku. Ponadto, tylko niewyjaśnienie "istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym" daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tymczasem w niniejszej sprawie nie pozostał do wyjaśnienia żaden jej zakres. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W niniejszej sprawie rozpoznaniu podlega sprzeciw strony od decyzji Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowalnego – budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usług hotelarskich (wynajem pokoi). W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Z kolei zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasatoryjnej. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji sąd doszedł do przekonania, że narusza ona obowiązujące przepisy prawa w sposób skutkujący koniecznością jej uchylenia. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym stanowi wyjątek od zasady rozstrzygnięcia sprawy co do istoty i jej ostatecznego załatwienia. Organ odwoławczy orzekając bowiem na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny ocenia z kolei, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Przy czym zwrócić trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, należy przyjąć, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017r., II OSK 1386/15). Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. W ocenie Sądu taka sytuacja nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie. Organ I instancji przeprowadził stosowne postępowanie i dokonał ustaleń dotyczących sposobu użytkowania spornego obiektu, jednakże organ odwoławczy błędnie interpretując art. 11 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, takie działanie powiatowego organu nadzoru budowlanego za wadliwe. Zdaniem ZWINB organ wspomnianego postępowania prowadzić nie mógł bowiem był związany wyrokiem Sądu Rejonowego S. [...] w S. z dnia [...] r. wydanym w sprawie o wykroczenie o sygn. akt [...] [...]. Z takim stanowiskiem organu odwoławczego nie sposób jednak się zgodzić. Zgodnie bowiem z treścią art. 11 p.p.s.a., ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Przepis ten nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że związanie sądu dotyczy wyłącznie wyroków w sprawach o przestępstwa nie zaś o wykroczenia. Należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2006 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1363/06), zgodnie z którym w myśl art. 11 p.p.s.a. sąd administracyjny jest związany jedynie ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego wydanego w postępowaniu karnym, a przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, co oznacza, że ani wyrok uniewinniający, ani wyrok wydany w postępowaniu dotyczącym wykroczeń nie wiążą sądu. Adresatami tej normy stają się pośrednio organy administracji publicznej, które czynią w sprawie ustalenia faktyczne. Czynić je muszą samodzielnie, a wyrok w sprawie o wykroczenie – w tym wypadku z art. 93 pkt 9b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – w postępowaniu administracyjnym winien być jednym z elementów zgromadzonego materiału dowodowego, podlegającym ocenie organu zgodnie z art. 80 k.p.a. Powyższe nie zwalniało zatem organu od prowadzenia postępowania dowodowego w omawianym zakresie i co należy podkreślić – powiatowy organ nadzoru budowlanego takie postępowanie przeprowadził. Organ odwoławczy winien zatem postępowanie to ocenić, jak również poczynić własne ustalenia w omawianym zakresie, nie zaś stwierdzać, że jest związany wyrokiem wydanym w sprawie o wykroczenie i jakichkolwiek ustaleń dokonywać nie może. Mając na uwadze powyższe, przesądzenie przez ZWINB, że w tym wypadku doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego – w oparciu o wyrok wydany w sprawie o wykroczenie – należy uznać za nieuzasadnione. Z tych względów przedwczesnym byłoby także rozważanie, czy w sprawie pozostały do wyjaśnienia jakiekolwiek kwestie, skoro organ w żaden sposób nie ocenił prawidłowości dokonanych przez PINB ustaleń (wskazując, że ustalenia takie w ogóle nie mogły być dokonane). Powyższe jednoznacznie wskazuje, że uchylając decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie wskazał żadnych przesłanek, które uzasadniałyby takie rozstrzygnięcie. Wobec tego, należało uznać, że zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa, co z kolei uzasadnia podjęcie orzeczenia na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a