II SA/Sz 286/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. W dniu 27 grudnia 2013 r., A.B. zwrócił się do ośrodka pomocy społecznej z wnioskiem o przyznanie pomocy między innymi na zakup żywności. Do wniosku dołączył oświadczenie o wysokości osiąganego dochodu, w postaci zasiłku stałego w kwocie [...] zł, z którego jak oświadczył opłaca pobyt w schronisku dla bezdomnych. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 39 ust. 2, art. 48 ust. 1, art. 106 ust. 1, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) oraz art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej "K.p.a."), działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Kierownik Sekcji ds. Schronisk Działu Pomocy Osobom Bezdomnym w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie, przyznał A.B. zasiłek celowy na zakup żywności w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie [...] zł miesięcznie, od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 30 czerwca 2014 r. Jednocześnie organ nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że dochód wnioskodawcy ([...] zł) nie przekroczył kryterium dochodowego (art. 8 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej), które w przypadku gospodarstwa jednoosobowego wynosi 542 zł. Organ uznał, że wnioskodawca spełnił przesłanki do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności w ramach Programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014 -2020". Jak argumentował dalej organ, wysokość przyznanej pomocy odpowiada możliwościom finansowym Ośrodka, które są ograniczone, a ilość osób ubiegających się o udzielenie pomocy wzrasta. A.B. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 17 stycznia 2014 r. Podniósł, że do 31 grudnia 2013 r. otrzymywał pomoc w postaci bonów w wysokości [...]zł, jako rekompensatę za zakup obiadów. Podał, że utrzymuje się tylko z zasiłku stałego w wysokości 529 zł, z którego opłaca pobyt w schronisku dla bezdomnych. Odwołujący się wniósł o anulowanie kwestionowanej decyzji i "uaktualnienie stanu poprzedniego." Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w związku z art. 7 i art. 8 ustawy o pomocy społecznej, art. 3 pkt 1, art. 5 ust. 1, art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 17 stycznia 2014 r. w sprawie przyznania A.B. zasiłku celowego na zakup żywności. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, iż stosownie do art. 5 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", świadczenie określone w tej ustawie może być przyznane nieodpłatnie osobom i rodzinom, których dochód nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Według organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił dochód A.B. i uznał, że odwołujący się spełnia wymogi do przyznania wnioskowanej pomocy. Wypowiadając się w kwestii wysokości przyznanej pomocy A.B. Kolegium podkreśliło, iż żaden przepis ustawy o pomocy społecznej nie określa wysokości zasiłku celowego i nie podaje kryteriów ustalania tej wysokości, jak i zasadności przyznania zasiłku celowego na określony cel. W tej sytuacji wyznacznikami do jej ustalenia są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Jednakże, przyznanie lub odmowa przyznania takiej pomocy może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie, dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do stanowiska organu pierwszej instancji co do posiadanych środków finansowych, Kolegium wskazało, że jest powszechnie znanym faktem, że ośrodki pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega wątpliwości Kolegium, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Organ odwoławczy stwierdził, że pomoc społeczna wkracza w sytuację osób i rodzin wtedy, gdy nie są one w stanie pokonać trudności życiowych własnym działaniem. Jednak w pierwszej kolejności osoby i rodziny powinny skorzystać z własnych zasobów majątkowych oraz własnych możliwości działania. Reasumując Kolegium stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana zgodnie z obowiązującym prawem, wobec czego brak było podstaw do jej zmiany albo uchylenia w całości, bądź w części. A.B. wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wskazaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu skargi A.B. przedstawił krytyczne stanowisko wobec argumentacji organu odwoławczego, przedstawionej w treści zaskarżonej decyzji. Według skarżącego, szczególną uwagę należy zwrócić na treść jego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Stosownie zaś do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwaną dalej P.p.s.a.", sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, według wskazanych wyżej kryteriów, i uznał, że nie zachodzą podstawy do uznania, że skarga A.B. jest zasadna, gdyż kwestionowane rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa. Wyjaśnienia wymaga, że w sprawie niniejszej, dotyczącej przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego, zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.). Zgodnie z art. 39 ust. 1 powołanej ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Świadczenie to może być przyznane w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jak wynika z akt sprawy, skarżący domagał się przyznania świadczenia pieniężnego na zakup żywności. W tym zakresie, oprócz ustawy o pomocy społecznej, zastosowanie znajdują regulacje prawne przewidziane w ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z Nr 267. poz. 2259 ze zm.). Stosownie do art. 3 pkt 1 lit. c powołanej ustawy, w ramach Programu są realizowane działania, polegające na zapewnieniu pomocy w zakresie dożywiania, kierowane do osób i rodzin znajdujących się w trudnych sytuacjach życiowych (wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej), w szczególności osób samotnych, w podeszłym wieku, chorych lub niepełnosprawnych. Przedmiotowa pomoc jest realizowana w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie A.B., spełnił kryterium dochodowe, które dla osób samotnie gospodarujących wynosi 542 zł, skoro jego miesięczny dochód wyniósł 529 zł. Zarzut skargi sprowadza się w swej istocie do kwestionowania wysokości przyznanej stronie pomocy pieniężnej w wysokości [...] zł miesięcznie (od 1 stycznia 2014 r. do 30 czerwca 2014 r.) na zakup żywności. Decyzja o przyznaniu zasiłku celowego, na co słusznie zwrócił także uwagę organ odwoławczy, ma charakter uznaniowy. Ustawa o pomocy społecznej nie wskazuje kryteriów, które zobowiązywałyby organ do przyznania tej formy pomocy w określonej wysokości. Kontrola zgodności z prawem decyzji uznaniowej sprowadza się do oceny, czy organ ustalił prawidłowo stan faktyczny, a w szczególności sytuację materialną i społeczną skarżącego, którą organ winien przedstawić w uzasadnieniu decyzji i ocenić, mając na uwadze granice uznania administracyjnego. Granice te wytyczają przepisy prawa, zawierające upoważnienie do uznaniowego działania organu oraz okoliczności faktyczne, które muszą się mieścić się w przesłankach umożliwiających podjęcie działania na podstawie uznania. Zasiłek celowy jest formą pomocy społecznej, która ma nie tylko charakter uznaniowy, ale także subsydiarny (art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej), co oznacza, że założeniem ustawodawcy było umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Celem przedmiotowej pomocy nie jest natomiast wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb, lecz wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Celem tym nie może być zatem zapewnienie wnioskodawcy stałego źródła dochodów. Odmienna interpretacja wskazanych wyżej przepisów jest niedopuszczalna i byłaby całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. Jak wynika z brzmienia art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Mając na uwadze powyższe wywody, które zostały uwzględnione przy analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz argumentacji wynikającej z decyzji organów obu instancji, wydanych w sprawie przyznania A.B. zasiłku celowego na sfinansowanie zakupu żywności, Sąd uznał, że rozstrzygnięcia te zostały wydane po prawidłowym i szczegółowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy z zastosowaniem prawidłowej wykładni przesłanek materialnoprawnych przyznania wnioskowanej pomocy. Rzeczą oczywistą jest, że przyznanie świadczenia na zakup żywności służy przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej wnioskodawcy. Wsparcie to jednak w istniejących realiach nie mogło być pełne. Jak już była o tym wyżej mowa, zasiłek celowy winien być jedynie przejściowym uzupełnieniem budżetu domowego i nie może stanowić stałego źródła utrzymania i zaspokajania potrzeb osób korzystających z pomocy społecznej. Wynika to z ograniczonych możliwości systemu pomocy społecznej, ale również racjonalnych zasad funkcjonowania tego systemu. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że każda osoba i rodzina korzystająca z pomocy społecznej zobowiązana jest do czynienia wszelkich wysiłków, zmierzających do zaspokojenia swoich potrzeb. Pomoc społeczna powinna być przyznawana dopiero wówczas, gdy wnoszący pomoc wykorzysta w pełni uprawnienia (zasiłki, renty, emerytury) oraz własne zasoby i możliwości. Organ kierując się powyższym przyznał skarżącemu pomoc w wysokości ustalonej w decyzji z dnia 17 stycznia 2014 r., mając na uwadze trudną sytuację strony oraz cel wnioskowanej pomocy. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy, czy otrzymywanie świadczenia w poprzednich okresach w wyższej wysokości, nie oznacza, że istnieje po stronie wnioskodawcy roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, przez niego oczekiwanej. Ustawodawca nie określił obowiązku organu do przyznawania zasiłku według kryterium maksymalnej jego wysokości. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, którą należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06, opubl. w Lex nr 299415). W przedmiotowej sprawie organy obu instancji uzasadniając swoje stanowisko, dopełniły wskazanym wyżej wymogom wyjaśnienia stronie przyczyn podjętego rozstrzygnięcia. Zainteresowany musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są bowiem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy, co też zostało podniesione przez organy w argumentacji, uzasadniającej wielkość przyznanej pomocy w formie zasiłku na zakup żywności. Należy przy tym zwrócić uwagę, że skarżący w ramach opłaty za pobyt w schronisku dla bezdomnych, korzysta z całodobowego wyżywienia, tj. śniadania, obiadu i kolacji, co wynika z notatki pracownika socjalnego, znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy. Z akt tych wynika również, że organ pomocy społecznej udziela skarżącemu koniecznego wsparcia, wynikającego z ustawy o pomocy społecznej oraz uzasadnionych potrzeb, czego przykładem jest przyznanie A.B. zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu leków w wysokości [...] zł, na podstawie decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]. Gospodarując ograniczonymi środkami finansowymi, organ pomocy społecznej nie może jednak dopuścić, do sytuacji, w której jeden podopieczny otrzymuje kilka świadczeń i to w wysokości przezeń oczekiwanej, a inny, z powodu ww. ograniczeń, takiej pomocy nie otrzyma. Reasumując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane zgodnie z regułami postępowania administracyjnego, zaś ich uzasadnienia zawierają pełną i zgodną z przesłankami materialnoprawnymi argumentację, którą organ przedstawił mając na uwadze charakter uznaniowy zasiłku celowego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.