II SA/Sz 289/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 9 września 2013 r. nr XXXIII/951/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Stołczyn Port 2" w Szczecinie oddala skargę. Rada Miasta S. działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), podjęła w dniu 9 września 2013 r. uchwałę nr XXXIII/951/13 w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w S. W. przy ul. [...] w S. pismem z dnia 4 listopada 2014 r. wezwała Radę Miasta S. do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że powyższa uchwała narusza interes prawny właścicieli mieszkań znajdujących się w budynku mieszkalnym w S. przy ul. [...]. W uzasadnieniu podała, że wyburzenie kamienicy, przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, narusza przysługujące mieszkańcom budynku prawo własności. W. wskazała, że mieszkańcy poczynili, jeszcze przed uchwaleniem przez Radę Miasta planu zagospodarowania przestrzennego, znaczne nakłady finansowe na mieszkania, w tym zaciągnęli na ten cel kredyty, nie mając żadnej rzetelnej wiedzy i informacji, co do możliwych zmian w planie zagospodarowania przestrzennego. W. stwierdziła, iż nie zna motywów, którymi kierowała się Rada Miasta podejmując skarżoną uchwałę, co również przesądza o niezgodności tego aktu z prawem. W. zaznaczyła, iż mieszkańcy budynku nie mieli możliwości zajęcia stanowiska wobec planu zagospodarowania przestrzennego z przyczyn od nich niezależnych. Uchwała Rady Miasta S. ogranicza konstytucyjną i ustawową swobodę korzystania i dysponowania przez poszczególnych mieszkańców ich lokalami mieszkalnymi, a wspólnotę mieszkaniową budynkiem, a więc kamienicą jako całością. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Rada Miasta Szczecin w dniu 22 grudnia 2014r. podjęła uchwałę nr III/9/14, w której nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa wniesionego przez W. przy ul. [...] w S. W uzasadnieniu uchwały, organ ustosunkowując się stawianych zarzutów wskazał, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje udział społeczeństwa w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania co najmniej trzykrotnie w trakcie prac nad planem. Po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego informacja o zbieraniu wniosków do planu została ogłoszona w prasie, na tablicy ogłoszeń i w Internecie na stronie Urzędu Miasta S. (wnioski zbierane były w czasie od 24.01.2012 r. do 15.02.2012 r.). Po sporządzeniu projektu planu został on przedłożony do publicznego wglądu, informacja o wyłożeniu do publicznego wglądu była również ogłoszona w prasie, na tablicy ogłoszeń w Internecie na stronie Urzędu Miasta S., w trakcie wyłożenia do publicznego wglądu odbyła się dyskusja publiczna nad ustaleniami przewidzianymi w zapisach planu (wyłożenie planu do publicznego wglądu odbyło się od 22.04.2013 r. do 14.05.2013 r.). Po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu można było składać uwagi do planu do dnia 28.05.2013 r. W. przy ul. [...] w S. nie brała udziału w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], nie składała wniosków do planu, nie uczestniczyła w wyłożeniu planu do publicznego wglądu, nie brała udziału w dyskusji publicznej i nie złożyła uwag do planu. Budynek o adresie [...] położony jest w terenie elementarnym [...]. Oznacza to położenie w obszarze przeznaczonym na cel publiczny - drogę zbiorczą. Przedmiotowy budynek kolidował z ustaleniami: 1) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą Nr L/709/94 Rady Miejskiej w Szczecinie z dnia 16 maja 1994 r. Zgodnie z rysunkiem tego planu w skali 1:5000, stanowiącym załącznik nr 2, budynek ten znajdował się w granicach terenu elementarnego o symbolu [...]. Teren elementarny [...] przeznaczony był na cele ulicy głównej, co wynika z części tekstowej stanowiącej załącznik nr 1 do ww. planu; 2) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] uchwalonego Uchwałą Nr XLII/l052/09 Rady Miasta Szczecin z dnia 14 grudnia 2009 r. W planie pas terenu przewidziany jako rezerwa pod przebudowę ulicy [...] oznaczony jest jako teren elementarny o symbolu [...]. Budynek o numerze [...] przy ul. [...] usytuowany jest w granicach ww. terenu elementarnego. Rysunek planu stanowiący załącznik graficzny do części tekstowej sporządzony jest w skali 1: 1000; 3) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] uchwalonego Uchwałą Nr XXXFII/951/13 Rady Miasta Szczecin z dnia 9 września 2013r. Plan ten jest zmianą planu wymienionego w punkcie 2). Plan w całości utrzymuje pas terenu na cele terenu elementarnego [...], tj. ulicy zbiorczej. Zgodnie z ustaleniami planu ogólnego z 1994 r., podtrzymanymi w zapisach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego od 1998 r. do obecnie obowiązującego studium uchwalonego w 2012 r. w pasie terenu położonego wzdłuż rzeki [...] planowany jest m.in. rozwój funkcji produkcyjnej, składowej i usługowej. Obsługa tych terenów oparta praktycznie o ciąg ulic: [...], o niskich parametrach technicznych, wymaga znacznych przekształceń i uzupełnień. Oznacza to możliwość występowania kolizji z istniejącą zabudową mieszkaniową. Gruntowna modernizacja tej trasy, zwanej [...], jest ważnym elementem aktywizacji terenów produkcyjnych wzdłuż [...] zwłaszcza, że w związku z charakterem obsługiwanego terenu spodziewać się można większego potoku ruchu samochodów ciężarowych. W dniu 9 lutego 2015r. W. przy ul. [...] w S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 9 września 2013r. nr XXXIII/951/13 w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w S. Zaskarżonej uchwale zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego,tj. art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, polegające na ograniczeniu konstytucyjnej i ustawowej swobody korzystania i dysponowania przez poszczególnych mieszkańców ich lokalami mieszkalnymi, a wspólnotę mieszkaniową budynkiem, a więc kamienicą jako całością. W uzasadnieniu skargi W. wskazała, że o treści uchwały skarżący powzięli wiadomość wyłącznie na skutek czynności jednego z jej członków, zmierzających do zbycia lokalu, gdzie z treści operatu wynikało, że wartość lokalu została znacznie zmniejszona na skutek przeznaczenia kamienicy do wyburzenia. Skarżąca zaznaczyła, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uwzględnienia w planowaniu przestrzennym zasady poszanowania prawa własności zgodnie z art. 64 Konstytucji RP i respektowania określonej w jej art. 31 ust. 3 zasady proporcjonalności. Zapisy uchwały Rady Miasta Szczecin nr XXXIII/951/13 z dnia 9 września 2013 r. poprzez planowane inwestycje drogowe, nie tylko stanowią ograniczenie wykonywania praw właścicielskich, ale również stanowią brak odpowiedniej staranności w zakresie zrównoważenia interesów skarżącej z potrzebami władz lokalnych wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pomimo, że dopuszczalność ograniczenia prawa własności może nastąpić w wyniku działania organów władzy publicznej, podjętego w ustanowionych w ustawach formach prawnych, to omawianej uchwały nie można podjąć w sposób arbitralny, abstrahując od interesów mieszkańców budynku, który ma zostać wyburzony. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta S. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone wcześniej w uzasadnieniu uchwały z dnia 22 grudnia 2014 r. nr III/9/14 odmawiającej uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa wniesionego przez W. przy ul. [...] w S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g." Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że został wyczerpany tryb zaskarżenia kwestionowanej uchwały do sądu administracyjnego, tzn. skarga została wniesiona z zachowaniem terminu, po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Niesporne w sprawie jest, że skarżąca W.(którą tworzą właściciele poszczególnych lokali w budynku przy ul. [...] w S.), posiada interes prawny o jakim mowa w art. 101 ust.1 u.s.g. Zdaniem Sądu, interes ten został ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszony. Z planu tego wynika, w szczególności z jego części graficznej, że budynek usytuowany na działce przy ul. [...] w S. znajduje się w obszarze oznaczonym jako [...], przewidzianym na budowę drogi publicznej ulicy zbiorczej, ingerując w ten sposób w prawo własności poprzez ograniczenie jego wykonywania i narzucenie określonego sposobu zagospodarowania. Naruszenie prawa strony skarżącej poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nie oznacza jednak, że uchwała narusza powszechnie obowiązujące przepisy prawa. W myśl wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przywoływany w skardze art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Na mocy art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) zwanej "u.p.z.p.", gminie zostało przyznane prawo kształtowania sposobu wykonywania prawa własności. W myśl art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; 2) walory architektoniczne i krajobrazowe; 3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; 6) walory ekonomiczne przestrzeni; 7) prawo własności; 8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; 9) potrzeby interesu publicznego; 10) potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych. Art. 3 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Istnieje zatem ustawowa podstawa ograniczenia przez gminę w uzasadnionych przypadkach prawa własności. Rada miasta ma więc uprawnienie do tego, aby po przeanalizowaniu potrzeb wspólnoty samorządowej decydować o przeznaczeniu określonych terenów m.in. pod budowę dróg. Kwestią wymagającą przesądzenia pozostało natomiast udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w tym konkretnym przypadku na uwzględnienie zasługują stawiane Radzie Miasta S. zarzuty przekroczenia tzw. władztwa planistycznego. Z części graficznej planu wynika, że planowany teren na którym znajduje się budynek przy ul. [...] w S. przewidziany jest pod budowę drogi publicznej ulicy zbiorczej składającej się z dwóch jezdni dwupasmowych wraz z chodnikiem i ścieżką rowerową. W istocie planowany przebieg drogi jest w tej części tożsamy z dotychczasowym przebiegiem ul. [...], stanowiącej część tzw. [...]. Ulicy o istotnie gorszych parametrach technicznych, jednojezdniowej, która obecnie jest przeprowadzona równolegle do przebiegającej linii kolejowej, pomiędzy niespójną zabudową. Odległość pomiędzy częścią istniejącej zabudowy, a czynną linią kolejową niewątpliwie nie pozwala na poprawę warunków technicznych takich, jakie planowane są dla tej drogi, drogi o charakterze drogi zbiorczej. Zauważyć należy, że przewidziane w planie przeznaczenie terenu pod drogę publiczną, nie jest przy tym koncepcją wytyczenia nowej arterii drogowej, lecz w istocie planem przebudowania dotychczasowej drogi dla potrzeb rozwijającej się aglomeracji. Z tego względu spornych zapisów planu nie można przyrównać do sytuacji budowy nowych dróg szybkiego ruchu, autostrad, przy realizacji których projektanci mają większe możliwości dla kształtowania przebiegu drogi i rozważania kilku koncepcji jej usytuowania. W zabudowie miejskiej, co oczywiste, możliwości te są o wiele bardziej ograniczone. Jak obrazują to mapy, w szczególności fragment miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na załączniku Nr 1 – arkusz 6 do uchwały, planowany przebieg drogi jest zbieżny z dotychczasowym jej zarysem. Przy tym trzeba mieć na względzie możliwości potencjalnego wykorzystania sąsiadujących terenów, a mianowicie na równolegle przebiegającą do drogi linię kolejową do [...], za którą znajdują się tereny przybrzeżne i basenów [...], z drugiej zaś strony na mocno zmieniający się poziom terenu i istniejący układ komunikacyjny ale i pozostałą zabudowę o charakterze produkcyjnym lub usługowym (przeładunkowym). Zmieszczenie planowanej drogi o parametrach opisanych w § 28 pkt 6 uchwały, pomiędzy linią kolejową, a istniejącym budynkiem przy ul. [...] byłoby niemożliwe. Przekonujące są przy tym argumenty Rady, że planowana rewitalizacja tego rejonu miasta niewątpliwie zintensyfikuje ruch drogowy, w szczególności ruch pojazdów ciężarowych w stronę nieopodal znajdujących się terenów H., czy [...] Parku Przemysłowego. Konieczność realizacji nowych dróg w miejsce starych, o niskich parametrach technicznych, niewątpliwie wpisuje się w cel do którego odwołuje się art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, tj. w zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego. Natomiast zaniechanie planowanych działań, pogorszy standard obsługi komunikacyjnej mieszkańców i rozwijających się funkcji produkcyjno-usługowych, utrwalając uciążliwości komunikacyjne. Przywołane w skardze argumenty o braku wiedzy mieszkańców kamienicy o możliwym jej wyburzeniu, nie mogły być uznane za skuteczne podważenie spornej uchwały. Jak wyjaśnił to organ w odpowiedzi na skargę, teren na którym usytuowany jest budynek przy ul. [...], był przewidziany pod drogę publiczną już w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego od 1998 r. do obecnie obowiązującego studium uchwalonego w 2012 r. Tożsamą funkcję przewidywał plan ogólny z 1994 r. Trudno również mówić w tym przypadku o zmianie planu i zmianie przeznaczenia terenu, skoro jak wynika z wyjaśnień organu, przeznaczenie to w istocie jest niezmienne od lat dziewięćdziesiątych, gdyż zaskarżona uchwała stanowi kontynuację przeznaczenia przez Radę Miasta S. ulicy [...] docelowo na ulicę zbiorczą. Z akt sprawy, z wyjaśnień organu ale i z treści skargi wynika, że mieszkańcy kamienicy nie składali żadnych uwag w procedurze poprzedzającej uchwalenie planu. Sformułowany w skardze zarzut nieposiadania wiedzy i informacji co do możliwych zmian w planie jest niezasadny. Procedura uchwalania planu, określona w art. 17 u.p.z.p., została zachowana. Obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzenia zmiany Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w S. pod nazwą [...] zostało umieszczone na wymagany okres zarówno na urzędowej tablicy ogłoszeń, w prasie, jak i w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w S. Zagwarantowano możliwość odbycia dyskusji publicznej nad przyjętymi rozwiązaniami w projekcie planu (na którą nikt z mieszkańców w dniu 23 kwietnia 2013 r. nie przyszedł). Zatem wyłącznie brakiem zainteresowania mieszkańców kamienicy można tłumaczyć ich niewiedzę odnośnie obowiązujących ustaleń planistycznych. Odnośnie następstwa przyjętego w zaskarżonej uchwale rozwiązania komunikacyjnego, w postaci konieczności rozbiórki budynku należącego do W. [...] należy wskazać, że w myśl z § 28 ust. 5 pkt 4 ww. uchwały, dla budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków przy ul. Nad Odrą (m.in. nr 119) oznaczonych na rysunku planu, obowiązuje wykonanie inwentaryzacji konserwatorskiej przed podjęciem prac rozbiórkowych. Zgodnie natomiast z § 28 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, do czasu realizacji ustaleń planu, dopuszcza się obecne zagospodarowanie i sposób użytkowania z możliwością: przebudowy, rozbudowy, prowadzenia prac remontowych i budowy nowych budowli kontynuujących sposób użytkowania terenu. Ponadto, ustawodawca przewidział dla właścicieli lub użytkowników wieczystych możliwość rekompensowania ingerencji w ich prawa. Mianowicie zgodnie z art. 36 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona uchwała pomimo naruszenia interesu prawnego strony skarżącej nie narusza przepisów powszechnie obowiązujących, w szczególności zasad sporządzenia planu miejscowego (art. 28 ust. 1 art. 1 ust. 1 pkt 7, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), oraz norm konstytucyjnych zawartych w art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), oddalił skargę.