II SA/Sz 29/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka - Kleczaj po rozpoznaniu w dniu 30 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. T. na uchwałę Rady Gminy Kozielice z dnia 17 maja 2013 r. Nr XIX/210/2013 w przedmiocie przyjęcia zmiany Statutu Związku Gmin Dolnej Odry postanawia: odrzucić skargę. . W dniu 17 maja 2013 r. Rada Gminy Kozielice podjęła uchwałę Nr XIX/210/2013 w sprawie przyjęcia zmiany Statutu Związku Gmin Dolnej Odry. Pismem z dnia 10 czerwca 2013 r. C. T. wystosował do Rady Gminy wezwanie do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego. W piśmie tym skarżący zakwestionował wszystkie zapisy uchwały, wywodząc, że naruszają one jego prawa obywatelskie. Zdaniem skarżącego przedmiotowa uchwała udziela pełnomocnictwa do zaciągania długów przez Związek, co przełoży się na spłacanie ich przez niczego nieświadomych obywateli oraz spowoduje bardzo trudną sytuację gospodarczą gmin lub ich niewypłacalność. Uchwałą Nr XXI/229/13 podjętą w dniu 12 września 2013 r. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.) Rada Gminy odmówiła uchylenia kwestionowanej uchwały. Organ wyjaśnił, iż C. T., poza stwierdzeniem, że naruszony został jego interes prawny, nie wykazał jakie jego uprawnienie wynikające z prawa materialnego, procesowego, czy ustrojowego zostało naruszone. Wobec powyższego pismem z dnia [...] r. C. T. zaskarżył tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wnosząc o jej uchylenie, zarzucił jej daleko idące bezprawne zmiany statutu podległych miejscowości bez przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami oraz wciągnięcie gminy K. i podległych miejscowości w krąg niechcianych zobowiązań finansowych bez możliwości sprawowania kontroli w tym zakresie przez mieszkańców. W ocenie skarżącego kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny, gdyż jej podjęcie powoduje zadłużanie Gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w K. wniosła o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu podała, że skarżący nie wyczerpał przewidzianego przepisami prawa trybu i nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa oraz nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego. Natomiast zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym utworzenie związku komunalnego wymaga przyjęcia jego statutu, a skoro Rada Gminy w trybie art. 64 ust. 1 i 2 powołanej ustawy przyjęła w dniu 26 kwietnia 2012 r. uchwałę o przystąpieniu do związku to na mocy art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zobowiązana była przyjąć statut związku. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił C. T. przyznania prawa pomocy z uwagi na złożenie skargi z uchybieniem ustawowego terminu do jej wniesienie, co stanowi o oczywistej bezzasadności skargi. W wyniku rozpoznania zażalenia na powyższe postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 lutego 2014 r. Ponownie rozpoznając sprawę postanowieniem z dnia 16 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zwolnił C. T. od ponoszenia kosztów w przedmiotowej sprawie, a postanowieniem z dnia 7 października 2014 r. przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi. W świetle powyższego skarga podlega rozpoznaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i stosują środki określone w ustawie. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej – art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwana dalej P.p.s.a. Stosownie zaś do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm) zwaną dalej u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powyższe oznacza, że przed merytorycznym ustosunkowaniem się do możliwości skutecznego wniesienia i ewentualnie zasadności skargi, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, czy został wyczerpany w sposób formalny tryb wnoszenia skargi na uchwałę rady gminy, następnie ocenić, czy strona wykazała legitymację skargową w niniejszej sprawie, czyli, że należy do kręgu podmiotów legitymowanych do zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. Dopiero dokonanie oceny stwierdzające naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie skarżący wyczerpał tryb z art. 101 u.s.g., ponieważ przed wniesieniem skargi dopełnił wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego; taki bowiem charakter miało jego pismo wniesione do organu w dniu 10 czerwca 2013 r. Wezwanie okazało się bezskuteczne, ponieważ organ uchwałą z dnia 12 września 2013 r., Nr XXI/229/13 odmówił uchylenia żądanej uchwały. Natomiast mając na uwadze postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2014 r. przywracające termin do wniesienia skargi, uznać należy, że została ona wniesiona w terminie. Warunkiem wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. oprócz zbadanych powyżej wymogów jest również posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie skarżący upatruje naruszenia interesu prawnego, w tym, że jest mieszkańcem gminy, która po wstąpieniu do Związku Gmin podjęła następnie uchwałę w przedmiocie przyjęcia zmiany Statutu Związku Gmin, co zdaniem skarżącego może narazić ją, a tym samymi także i jego na problemy finansowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten ma charakter bezpośredni, konkretny i realny, a nie przyszły i potencjalny. Przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały takim aktem lub innym działaniem organu gminy naruszone przed wniesieniem skargi. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi zatem w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1749/07). Do wniesienia skargi nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie bez wykazania związku naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Kwestionując uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawiając go na przykład pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację. Ponadto – jak już wspomniano- interes prawny musi być aktualny, a nie ewentualny. Zgodnie z art. 67 ust. 1 u.s.g. utworzenie związku wymaga przyjęcia jego statutu przez rady zainteresowanych gmin bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Uchwała rady gminy o przyjęciu statutu stanowi jeden z elementów procesu powoływania związku do życia. Zmiana statutu następuje w trybie przewidzianym dla jego ustanowienia. Statut związku stanowi podstawowy akt, na podstawie którego związek będzie funkcjonować. Określa on ustrój związku jako osoby prawnej i podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stanowi akt prawa miejscowego, którego treść reguluje pozycję i kompetencje poszczególnych organów gmin oraz sposób wykonywania zadań publicznych. Gminy powołują związek międzygminny w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych. Oceniając legitymację procesową skarżącego w świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że skarżący nie zdołał wykazać, że kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny. Nie ma bowiem usprawiedliwionych podstaw wywodzenie naruszenia własnego, indywidualnego interesu prawnego z domniemanego, hipotetycznego wpływu podjętej uchwały na osobistą sytuację finansową skarżącego. Generalne uregulowanie spraw wspólnoty gminnej nie może być utożsamiane z naruszeniem indywidualnego interesu prawnego członka takiej wspólnoty. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z treścią obowiązującego od 15 sierpnia 2015 r. przepisu art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658), jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 nie zostały naruszone, stosownie do wymagań przepisu szczególnego, to sąd skargę odrzuca. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a P.p.s.a. skargę odrzucił.