II SA/Sz 291/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. P. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta działając na podstawie art. 7 pkt 5, art. 8 ust. 3-13, art. 54 ust. 1-2, art. 59 ust. 1, art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), decyzją z dnia [...] r., nr [...] , orzekł o skierowaniu W. K. do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle, somatycznie chorych w Ż. Decyzją z tej samej daty, nr [...] , Prezydent Miasta działając na podstawie art. 8 ust. 3-13, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, art. 62 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej ustalił W. K. opłatę miesięczną za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości 70% uzyskiwanego dochodu, tj. na kwotę [...] zł miesięcznie, począwszy od dnia przyjęcia. Jednocześnie organ I instancji orzekł, że różnicę w kwocie po [...] zł miesięcznie, wnosić będzie Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej Następnie Prezydent Miasta kolejną decyzją z dnia [...] r., nr [...] , działając na podstawie art. 8 ust. 1 i 3, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o pomocy społecznej, ustalił wysokość opłaty J. P. za pobyt ojca W. K. w Domu Pomocy Społecznej z siedzibą w Ż. na kwotę [...] zł miesięcznie, począwszy od miesiąca listopada 2013 r. J. P. odwołała się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego ewentualnie o jej zmianę poprzez odstąpienie od ściągania, w oparciu o art. 104 lub 64 ustawy o pomocy społecznej, ustalonej kwoty. Samorządowe Kolegium Odwoławczew oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) w związku z art. 8 ust. 1 i 3, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), decyzją z dnia [...] r., nr [...] , utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium, po przytoczeniu przepisów art. 60, art. 61 ust. 1, art. 8 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, podało, że W. K. został skierowany do domu pomocy społecznej dla przewlekle chorych w Ż. decyzją z dnia [...] r. Następnie, na podstawie decyzji nr [...] został umieszczony w Domu Pomocy Społecznej z siedzibą w Ż. na czas nieokreślony od 2 lipca 2013 r. W związku z tym Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] r. w pkt 1 ustalił opłatę miesięczną za pobyt w domu pomocy społecznej W. K. w wysokości 70% jego dochodu wynoszącego [...] zł. W pkt 2 orzekł, że różnicę w kwocie [...] zł miesięcznie wnosić będzie Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej Dalej Kolegium podało, że z ustaleń organu I instancji wynika, iż W. K. jest osobą rozwiedzioną, ma córkę J. P. i wnuki: K. P. oraz P. P., tj. krewnych w linii prostej, którzy obowiązani są do ponoszenia opłaty za jego pobyt w domu pomocy społecznej. W związku z tym organ I instancji dnia 2 października 2013 r. zwrócił się do J. P. o zgłoszenie się w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej celem ustalenia warunków zwarcia umowy w sprawie ponoszenia części opłat za pobyt ojca W. K. w domu pomocy społecznej. W dniu [...] r. J. P. oświadczyła, że nie wyraża zgody na ugodowe przyjęcie obowiązku ponoszenia kosztów z tytułu opłat za pobyt W. K. w domu pomocy społecznej. W takiej sytuacji organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające i ustalił, że J. P. pracuje i osiąga dochód w wysokości [...] zł, jej mąż H. P. osiąga dochód w wysokości [...] zł. Oboje prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Dochód w rodzinie J. P. wynosi [...] zł, a dochód na osobę w rodzinie wynosi [...] zł i przekracza 300 % kryterium dochodowego, które stanowi kwotę [...] zł ([...] zł x 300 %). Koszt utrzymania w Domu Pomocy Społecznej wynosi [...] zł. Różnica pomiędzy kosztem utrzymania a opłatą wnoszoną przez W. K. w wysokości [...] zł. Kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej nie może być niższa niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie ([...] zł x 2 osoby x 300 % = [...] zł). W związku z powyższym opłata za pobyt ojca W. K. w domu pomocy społecznej, do wnoszenia której jest zobowiązana J. P. wynosi [...] zł (dochód rodziny: [...] Kolegium wskazało również, że dla ustalenia odpłatności nie mają znaczenia przyczyny umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej, zaś obowiązki małżonka i krewnych takiej osoby są zależne wyłącznie od ich sytuacji dochodowej. Dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego nie mają też znaczenia okoliczności dotyczące jego sytuacji rodzinnej, czy majątkowej. Mogą natomiast stanowić podstawę do ustalenia kwoty opłaty w umowie zawartej w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium wyjaśniło także, że zwolnienie z opłat, o którym mowa w przepisie art. 64 ustawy o pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Zwolnienie takie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. J. P. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegiom Odwoławczego wnosząc o: 1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, 2. zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości trzykrotności stawki podstawowej. 3. wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji. Nadto wniosła o: 1. przeprowadzenie dowodu z akt sprawy [...] zawisłej przed Sądem Okręgowym Wydziałem Cywilnym Rodzinnym, a w szczególności złożonego przez skarżącą wniosku o separację — na okoliczność, iż J. P. jest "[...] " w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, 2. zwrócenie się do archiwum Sądu Rejonowego o przesłanie uzasadnienia wyroku rozwodowego W. K. i C. K. [...] wydanego w sprawie o sygn. [...] - ówczesny Wydział III Rodzinny i Nieletnich - na okoliczność rozwiązania małżeństwa rodziców skarżącej z wyłącznej winy W. K., a także nagannego zachowania W. K. względem rodziny. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy naruszającej prawo decyzji z 25 października 2013 r.; - art. 7, z art. 77 § 1 oraz art. 75 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie stanu faktycznego istniejącego w dacie wydawania decyzji przez organ drugiej instancji, a także niedostrzeżenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż organ I instancji nie podjął wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego a w konsekwencji zaniechanie przeprowadzenia aktualnego wywiadu środowiskowego czy też odebrania oświadczenia o wysokości dochodu skarżącej, co przejawiło się przyjęciem przez organ I i II instancji, iż skarżąca w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej jest "osobą w rodzinie", podczas gdy na dzień wydania obu decyzji była "osobą samotnie gospodarującą"; Także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: - art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie, pomimo iż na dzień wydania decyzji - i to zarówno przez organ I instancji, jak i organ II instancji - skarżąca w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej była "osobą samotnie gospodarującą", - art. 64 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji przyjęcie, iż kwestia zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, o której mowa w tym przepisie "wykracza pozą zakres przedmiotowej sprawy, a wniosek w tej sprawie jest przedwczesny". W uzasadnieniu skargi J. P. podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pomimo podniesienia zarzutu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności w sprawie ograniczyło się jedynie do wskazania, iż okoliczności dotyczące obciążeń finansowych ciążących na skarżącej oraz jej złych relacji z ojcem nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło fakt, iż ustalenia dotyczące sytuacji dochodowej skarżącej zostały poczynione w oparciu o wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu [...] r. zaś decyzja ustalająca obowiązek uiszczenia przez J. P. opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej została wydana po prawie czterech miesiącach, tj. 25 października 2013 r. Po 10 lipca 2013 r. ani organ I instancji ani organ II instancji nie badały sytuacji materialno-bytowej J. P., która uległa diametralnej zmianie, albowiem doszło do rozpadu jej związku małżeńskiego z H. P. Dalej skarżąca argumentowała, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego w szeregu pism wskazywała na swoją sytuację finansową oraz poczucie krzywdy w związku z obowiązkiem ponoszenia opłat za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, pomimo iż ten nigdy nie dbał o dobre relacje z córką i nie kontaktował się z nią przez ponad [...] lat. Choć skarżąca nie wskazywała wprost, iż z tych względów wnosi o zwolnienie jej z obowiązku ponoszenia opłaty na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej, to organ I instancji powinien to żądanie wyinterpretować z treści jej pism i orzec w zakresie tego wniosku. Nadto oceniając zasadność wniosku skarżącej o zwolnienie od opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej organ powinien uwzględnić nie tylko ciążące na skarżącej obciążenia finansowe (art. 64 pkt 2 K.p.a.) związane ze zobowiązaniami kredytowymi, ponoszonymi opłatami na utrzymanie mieszkania oraz kosztów wyżywienia i wykupu lekarstw, lecz także sygnalizowane przez skarżącą przesłanki związane z nagannym postępowaniem ojca. Artykuł 64 ustawy o pomocy społecznej zawiera bowiem otwarty katalog przesłanek uzasadniających zwolnienie, na co wskazuje użyty w tym przepisie zwrot "w szczególność", który oznacza, że przesłanki zwolnienia z opłaty mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Tym samym organ administracyjny powinien dążyć do wszechstronnego zbadania i rozważenia całokształtu przedstawionych przez stronę przesłanek przemawiających za zwolnieniem z opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 17 lipca 2014 r. pełnomocnik skarżącej wniosła o przeprowadzenie dowodu z postanowienia Sądu Okręgowego z dnia [...] r. o separacji oraz z pisma Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 9 kwietnia 2014 r. Sąd postanowił oddalić wnioski dowodowe zawarte w skardze oraz złożone na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje organów administracyjnych. Sąd administracyjny nie załatwia więc spraw administracyjnych poprzez przyznanie uprawnień czy ustalenie obowiązków, a jedynie bada legalność zaskarżonej decyzji. Uchylenie decyzji przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Orzekając, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd uznał skargę za uzasadnioną, choć z przyczyn innych niż w niej podniesione. Nie można bowiem zgodzić się z zarzutem skargi, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o nieaktualny wywiad środowiskowy i w rezultacie z naruszeniem art. 7, art. 77 oraz art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267). Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując wniesione odwołanie nie miało podstaw do przyjęcia, iż nastąpiła zmiana sytuacji rodzinnej i związanej z tym sytuacji dochodowej skarżącej. W treści odwołania brak jest jakiejkolwiek wzmianki na ten temat. Skarżąca dopiero w skardze podniosła, że jej małżeństwo rozpadło się i pod koniec wakacji [...] r. mąż wyprowadził się. W związku z tym wnioskiem z dnia[...] r. zwróciła się o orzeczenie separacji. W takiej sytuacji organ odwoławczy mógł przyjąć ustalenia orangu I instancji za prawidłowe i aktualne. Nie jest również trafny zarzut naruszenia przez organ przepisu art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) – dalej zwaną "ustawą". W tym zakresie Sąd podziela pogląd, że sprawa zwolnienia z opłat za pobyt w domu pomocy społecznej stanowi sprawę odrębną od ustalenia obowiązku ponoszenia opłat i może być rozstrzygana dopiero po ostatecznym zakończeniu tej drugiej. Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, a średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca Domu Pomocy Społecznej ustala Starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku. Ustalony w ten sposób średni koszt utrzymania w domu, w którym przebywa W. K., wynosi od [...] zł (Dz. Urz. Woj. Zach. z 5 marca 2013 r. poz. 1088). Z kolei przepis art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka; małżonek, zstępni przed wstępnymi; gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi mieszkaniec domu, jednak nie więcej niż 70 % swojego dochodu (art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy). Ponadto do wnoszenia opłaty zobowiązani są małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 (art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy). Rozpatrując wniesioną skargę Sąd nie mógł nie wziąć pod uwagę, że Prezydent Miasta ostateczną decyzją z dnia [...] r., nr [...] ustalił opłatę miesięczną za pobyt W. K. w domu pomocy społecznej w ten sposób, że W. K. wnosił będzie opłatę miesięczną w wysokości [...] zł, a pozostałą kwotę [...] zł miesięcznie wnosić będzie Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej. Z akt administracyjnych nie wynika aby decyzja ta wyeliminowana została z obrotu prawnego lub zmieniona. Oznacza to, że orzeczone tą decyzją obowiązki pozostają w mocy i koszty pobytu W. K. w domu pomocy społecznej pokrywane są w pełni prze niego samego oraz Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej Tymczasem zaskarżoną decyzją J. P. ustalona została opłata w kwocie [...] zł za pobyt tej samej osoby w tym samym domu pomocy społecznej. A zatem jest to kolejna opłata, której kwota przewyższa średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej, o którym mowa w przepisie art. 60 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy. Zdaniem Sądu ustalenie kolejnej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości, która w sumie z wcześniej ustalonymi opłatami przewyższa średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej, narusza przepisy art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 ustawy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W kwestii wykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 152 ww. ustawy, a o kosztach na podstawie przepisu art. 200.