II SA/Sz 296/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 września 2011 r. sprawy ze skargi J. W. na uchwałę Rady Gminy Rewal z dnia 29 września 2010 r. Nr LXIII/437/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rewal w części miejscowości Niechorze - strona północna I. stwierdza nieważność § 15 ust. 9, obejmującego teren elementarny oznaczony symbolem 11MN,Utp, zaskarżonej uchwały oraz § 16 zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym wyznaczenia przebiegu drogi określonej w treści oraz na rysunku planu symbolem 04KDW, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt. I niniejszego wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. oddala skargę w pozostałym zakresie, IV. zasądza od Rady Gminy Rewal na rzecz skarżącego J. W. kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. W. działając przez pełnomocnika, na podstawie art. 101 ust 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] uchwałę Rady Gminy Rewal Nr LXIII/437/10 z dnia [...] września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rewal części miejscowości [...] – strona północna, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest opisana wyżej uchwała w części, w której jej uregulowania naruszają interes prawny skarżącego, w szczególności chodzi o zapis § 15 ust. 9 pkt 2 lit. d oraz e, ust. 11 pkt 2 lit. d i e oraz § 16. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: - art. 2, art. 21, art. 31 ust 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, - art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7, art. 17 pkt 1 oraz art. [...] ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu skargi wskazał, że treść art. 18 ust. 1 oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), iż intencją ustawodawcy było umożliwienie radnym, aby mogli uwzględnić podczas obrad odrzucone przez Wójta uwagi. Tymczasem na sesji uchwalającej plan, przedstawiono radnym w formie pisemnej listę nieuwzględnionych uwag bez argumentacji, które te uwagi zawierały. Uniemożliwiało to radnym pełne zorientowanie się w podnoszonych problemach i ewentualne uwzględnienie tych uwag podczas sesji. Na brak czasu na zapoznanie się z odrzuconymi uwagami zwrócił również uwagę jeden z radnych podczas LXIII sesji Rady Gminy. Nadto w podsumowaniu "Rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag..." stanowiącego załącznik nr 3 do kwestionowanej uchwały napisano, że "Wójt rozpatrując uwagi do wyłożonego projektu planu starał się je uwzględnić pod warunkiem, że nie będą one naruszały polityki przestrzennej gminy i nie będą przedłużały procedury planistycznej". Nie jest to argument oparty na przepisach prawa. Przy tworzeniu tak ważnego dokumentu, nie powinno zależeć jego twórcom na takim pośpiechu, który może mieć wpływ na jakość przygotowywanego planu, a przede wszystkim jego zgodność z prawem. Dalej skarżący argumentował, że postanowienie § 15 ust. 9 pkt 2 lit. d oraz e oraz ust. 11 pkt 2 lit. d i e kwestionowanej uchwały, odnoszące się do powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej, nadmiernie ogranicza jego prawo współwłasności nieruchomości poprzez ustalenie powierzchni zabudowy terenów o symbolach [...] na wyjątkowo niskim poziomie w stosunku do reszty planu. Dla bezpośrednio sąsiednich terenów przy tym samym przeznaczeniu terenu ustalono w planie od 20% powierzchni zabudowy oraz 60% minimalnej pow. biologicznie czynnej (tereny o symbolach 8MN,Utp; 9MN,Utp; 10MN,Utp; 20MN,Utp) do 25% pow. zabudowy i 40% minimalnej pow. biologicznie czynnej (działki 1MJ,MP; 2MJ,MP). Co więcej Wójt uwzględnił szereg wniesionych uwag do planu odnoszących się właśnie do powierzchni zabudowy innych terenów elementarnym o tym samym przeznaczeniu np. uwaga nr [...] - zwiększono wskaźnik zabudowy terenu 143MN,Utgh,U do 30%, uwaga nr 16 - zwiększono wskaźnik zabudowy terenu 45MN,Utgh do 30%, uwaga nr 19 - zwiększono wskaźnik zabudowy terenu 26Utgh do 25%, uwaga nr 19 - zwiększono wskaźnik zabudowy terenu 26Utgh do 25%. Natomiast złożona przez skarżącego wraz z żoną uwaga nr [...] do projektu planu, w której proponowali zwiększenie powierzchni zabudowy terenów o symbolach 11MN,Utp i 13MN,Utp z 15% na 25% i w związku z tym zmniejszenie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej z proponowanych 70% na 40%, nie została uwzględniona. Przy czym odmowa uwzględnienia była uzasadniona identycznym tekstem, jak uwzględnienie uwag w wyżej podanych przypadkach, gdzie zwiększano jednak wskaźnik zabudowy, a mianowicie: "aktualna polityka gminy nie przewiduje znaczącej intensyfikacji zabudowy i zagospodarowania terenów miejscowości". Skarżący wskazał także, że całkowita powierzchnia terenów przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne (symbol MN) w uchwalonym planie miejscowym wynosi 52,473 ha, w tym: * ze wskaźnikiem 15% pow. zabudowy - 5,43 ha, * ze wskaźnikiem 20% pow. zabudowy - 15,74 ha, * ze wskaźnikiem 25% pow. zabudowy -10,93 ha, * ze wskaźnikiem 30% pow. zabudowy - 4,83 ha, * ze wskaźnikiem 40% pow. zabudowy - 7,66 ha, * ze wskaźnikiem 50% pow. zabudowy - 5,963 ha, * ze wskaźnikiem 60% pow. zabudowy -1,92 ha. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla wszystkich obszarów z symbolem MN na obszarze całego planu wynosi [...] ,21%, czyli prawie dwukrotnie więcej, niż powierzchnia zabudowy ustalona w kwestionowanym planie dla terenów 11MN,Utp i 13MN,Utp zawierających działkę skarżącego. Zdaniem skarżącego stanowi to rażącą i niczym nieuzasadnioną merytorycznie dysproporcję na niekorzyść gruntów których jest on współwłaścicielem. Skarżący podkreślił, że w odrzuconej przez Radę uwadze zaproponowano bardzo umiarkowany wskaźnik powierzchni zabudowy, gdyż 25% to poniżej średniego wskaźnika z tego planu. Odrzucenie uwagi uzasadniono również tym, że "rejon ten będzie stanowił peryferyjna część miejscowości [..] ". Pojęcie terenów peryferyjnych nie występuje i nie zostało zdefiniowane ani w treści studium uwarunkowań, ani w przedmiotowym planie miejscowym. W "Wyrysie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rewal" tereny, których dotyczyła przedmiotowa uwaga, czyli 11MN,Utp 13MN,Utp nie są zaznaczone w sposób szczególny jako "peryferyjne" lecz wchodzą w skład obszarów, na których w planie występują wyższe parametry zabudowy, m.in. obszar nr 10MN,Utp wysunięty dalej na zachód od przedmiotowego terenu (czyli w dalszej odległości od centrum miejscowości [...] ) ma wskaźnik zabudowy 20 %. Zatem jeśli odległość od centrum [...] miałaby być kryterium uznania za peryferyjny danego obszaru, to Rada nie była konsekwentna w traktowaniu tak rozumianej peryferyjności. Jeśli za tereny peryferyjne uznamy tereny leżące na skraju terenów zabudowanych, to tereny 11MN,Utp i 13Mn,Utp nie są, gdyż w w/w "Wyrysie ze studium" na południe od nich przewidziano obszar polny jako: "Strefa turystyczno osiedleńcza z dopuszczeniem agroturystyki". Również dalej na zachód, sięgające bardziej na południe i oddalone bardziej od centrum [...] tereny objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dotyczącym terenów położonych pomiędzy ul. [...] a [...] o powierzchni przeznaczonej na budownictwo jednorodzinne wynoszącej [...] ,64 ha i takich samych pach minimalnych działek posiadają przeciętny wskaźnik zabudowy 25 %. Nie sposób zatem zgodzić się z argumentacją, że niski wskaźnik zabudowy przedmiotowych trenów wynika z ich "peryferyjnego" położenia. W uzasadnieniu nie uwzględnienia uwagi skarżącego wskazano też, że przyjęcie wyższych wskaźników spowodowałoby dalsze obciążenie terenów rekreacyjnych w szczególności plaż. Jednak Gmina zdecydowała się na wpisanie o wiele wyższych wskaźników powierzchni zabudowy dla innych terenów mieszkaniowych objętych planem. Przy tym nie podano czy Gmina dysponuje jakimiś rzetelnymi badaniami, wyliczeniami, z których wynikałoby, że pozostawienie akurat terenu 11MN,Utp i 13MN,Utp z niskim wskaźnikiem zabudowy uratuje plażę w [...] przed nadmiernym przegęszczeni i jakie jest w kontekście tych badań i wyliczeń uzasadnienie odmiennego postępowania wobec innych terenów ? Skarżący twierdzi, że Gmina działała w tym zakresie arbitralnie i w sposób obiektywnie nieuzasadniony zróżnicowała ograniczenia w korzystaniu z prawa własne skarżącego oraz właścicieli innych terenów objętych planem. Uzasadniając wniosek o uchylenie § 16 zaskarżonej uchwały skarżący wskazał, że w przepisie tym część nieruchomości, której skarżący jest współwłaścicielem, została przeznaczona drogę wewnętrzną 04KDW. Zdaniem skarżącego jest ona w tym miejscu całkowicie zbędna, ponieważ ten 11MN,Utp oraz 12MN,Utp są wystarczająco skomunikowane z drogami publicznymi 03KD z trzech pozostałych stron. Skarżący nie kwestionuje kompetencji planistycznych Rady obejmujących w szczególności ingerencję w prawo własności działek na terenie objętym planem. Jednakże ingerencja taka jest dopuszczalna jedynie w zakresie niezbędnym dla zrealizowania ważnych celów. Implikuje to kategoryczny nakaz minimalizowania ingerencji w prawa właścicieli działek. W konsekwencji to na radzie gminy spoczywa cały ciężar optymalizacji rozwiązań planu (wyrok NSA z 23.06.2010, sygn. II O 834/10 nsa.gov.pl). Podczas dyskusji publicznej o projekcie planu nie wspominano o wnioskach innych właścicieli nieruchomości dotyczących tej drogi. Przedstawiciel projektanta stwierdził natomiast w trakcie tejże dyskusji, że nie ma bezwzględnej konieczności istnienia tej drogi wewnętrznej między 11MN,Utp a 12MN,Utp. Skoro nie ma z punktu widzenia obsługi komunikacyjnej terenów uzasadnienia tworzenie między 11MN,Utp a 12MN,Utp drogi wewnętrznej, a właściciele terenów położonych w przebiegu tej drogi wewnętrznej w ogóle nie składali wniosków o jej wytyczenie, to odrzucenie uwagi dotyczącej likwidacji tej drogi było całkowicie bezpodstawne. Uzasadnienie pozostawienia przedmiotowej drogi zawarte w ..Rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag ...", że stworzenie tej drogi wynika z potrzeb jeszcze innych właścicieli nieruchomości oraz że za takim rozwiązaniem opowiedziała się Gminna Komisja Urbanistyczna jest uzasadnieniem żadnym, gdyż nie wskazuje na żadne merytoryczne przesłanki, które przesądziły o stanowisku Rady. W Szczególności Rada nie powołuje się (a powinna!) na żadne istniejące już w terenie rozwiązania komunikacyjne, drogowe czy urządzenia infrastruktury, ani nawet na inne rozwiązania planu, które wymuszałyby wstawienie drogi wewnętrznej na działce skarżącego. Poza tym jeśli rzeczywiście istnienie drogi w tym miejscu byłoby niezbędne komunikacyjnie dla innych obszarów planu, to należało zmienić status tej drogi na drogę publiczną np. "Drogę klasy dojazdowej" oznaczaną w planie symbolem KDd, ponieważ na stawie istniejącego planu miejscowego współwłaściciele drogi wewnętrznej i tak mogą ją w majestacie prawa całkowicie zagrodzić, przeznaczając do użytku wewnętrznego z wyłączeniem osób trzecich, zatem droga wewnętrzna i tak najprawdopodobniej będzie służyła wyłącznie właścicielom nieruchomości przy niej położonych. W przekonaniu skarżącego ustalenie w planie przebiegu drogi 04 KDW nastąpiło w sposób naruszający prawa właścicielskie skarżącego - arbitralnie i bez wystarczających racji, naruszyło również walory ekonomiczne obszaru, gdyż obszaru przeznaczonego na przedmiotową drogę nie można zagospodarować w żaden sensowny sposób, co obniża drastycznie jego wartość ekonomiczną, a jakakolwiek droga może być w tym miejscu nikomu potrzebna, co w sytuacji, gdy nie jest to usprawiedliwione żadnymi ważnymi celami publicznymi, stanowi o nadużyciu przez Radę Gminy władztwa planistycznego i nosi znamiona dowolności opisanej w art. [...] ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Reasumując skarżący podniósł, że ani z przedstawionych materiałów planistycznych, ani z uzasadnienia rozstrzygnięcia uwag do uchwały, ani z odpowiedzi na wezwanie do usunięcia do naruszenia prawa nie wynika, że wprowadzając powyższe uregulowania Rada uwzględniła wszystkie okoliczności sprawy oraz że w sposób rzetelny i wszechstronny rozważyła te okoliczności w kontekście podejmowanego zapisu, mając uwadze zarówno interes ogólny jak też interes i uprawnienia skarżącego. Nie przedstawiono motywów dla których ograniczono uprawnienia skarżącego do korzystania z nieruchomość - czy owo ograniczenie spowodowane było koniecznością ochrony interesu publicznego czy też interesów (w sensie praw i wolności) innych osób. Rada Gminy Rewal w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśniła, że J. W., na zasadzie współwłasności ustawowej, posiada działkę nr [...] w [...] , która przed uchwaleniem planu nie była objęta planem, a po uchwaleniu została przeznaczona na cele budowlane i drogowe. Działka nr [...] posiada powierzchnię 8.300 m², z czego na cele budowlane przeznaczono ok. 81,7 % powierzchni działki w obszarach elementarnych 13MN,Utp i 11MN,Utp, na cele dróg dojazdowych przeznaczono powierzchnię ok. 9,1 % działki w obszarze elementarnym 03KDd i na cele dróg wewnętrznych przeznaczono ok. 9,2 % działki w obszarze elementarnym 04KDW, z tym że na docelową szerokość drogi 04KDW przeznacza się równe części działek[...] . Na terenach budowlanych projektuje się podział na 6 działek z zabudową o parametrach podstawowych: wysokość 2-3 kondygnacje nadziemne, wskaźnik zabudowy maks. 15% z możliwością zwiększenia zabudowy o 5% w przypadku realizacji funkcji odnowy biologicznej, powierzchnia biologicznie czynna min. 70%, powierzchnia działki budowlanej min. 1.000 m², minimalna szerokość frontu działki budowlanej 25 m, poziom posadzki parterów budynków nie wyższy niż 0,3 m nad istniejącym terenem. Droga 03KDd stanowi rozwinięcie istniejącego układu drogowego, a droga 04KDW obsługuje przekształcone tereny działki nr [...] oraz działki nr [...] i umożliwia dostęp z co najmniej 6 nowopowstałych działek do drogi [...] . Zdaniem organu istotny jest fakt, że właściciel działki nr [...] sąsiedniej do działki stanowiącej własność skarżącego nie wnosił uwag dotyczących lokalizacji drogi 04KDW. Dalej Rada Gminy Rewal wyjaśniła, że zawiadomienie o terminie składania wniosków do planu skierowano do publicznej wiadomości w dniu 22 listopada 2006 r. W odpowiedzi J. W. nie złożył na tym etapie żadnego wniosku do sporządzanego planu. Po obwieszczeniu z dnia 25 lutego 2010 r. o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, J. W. wziął czynny udział w dyskusji, która odbyła się w dniu 16 marca 2010 r. Następnie J. W. miał możliwość wniesienia uwag do postanowień odnośnie jego własności w proponowanym do uchwalenia planie, co uczynił w dniu 2 kwietnia 2010 r., wnosząc sześć uwag do projektu planu. Uwzględniono dwie z wniesionych uwag to jest dokonano likwidacji lokalizacji parkingu oraz obiektu infrastruktury technicznej - energetyka w rejonie obszaru elementarnego 13MN,UTp. Nie uwzględniono natomiast wniesionych uwag dotyczących: zwiększenia wskaźnika zabudowy z 15% do 25% ze zmniejszeniem powierzchni biologicznie czynnej z 70% do 40%, zwiększenia wysokości posadowienia posadzki z 0,30 m na 0,50 m, wykreślenia drogi wewnętrznej 04KDW, doprecyzowania zapisu o szerokości frontu działki 25 m - z wyjątkiem wylotów dróg wewnętrznych do drogi publicznej. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Rewal części miejscowości [...] - strona północna stanowi załącznik nr 3 do uchwały Nr LXIII/437/10 Rady Gminy Rewal z dnia [...] września 2010 r. W odpowiedzi na zarzuty skargi Rada Gminy Rewal podniosła, że działka nr [...] J. W. położona w zachodniej części miejscowości [...] , poza obszarem zabudowy, jest to z całą pewnością na skraju miejscowości [...] , poza jego centrum i określenie "peryferie położenie" nie jest sprzeczne z taką lokalizacją. Rada zaprzeczyła też, że dla bezpośrednio sąsiednich terenów przy tym samym przeznaczeniu ustalono wskaźnik zabudowy 20%. Działka nr [...] położona jest bowiem w obszarze 11MN,Utp w bezpośrednim otoczeniu obszarów 12MN,Utp i 13MN,Utp o łącznej powierzchni 4,08 ha. Obszary te posiadają identyczne ustalenia urbanistyczne, w tym wskaźnik zabudowy wynosi 15%. Jedynie od strony północnej obszar 9MN,Utp posiada ustalenie wskaźnika na poziomie 20%, ustalenie to dotyczy gruntów już częściowo zabudowanych. Obszary nr 11MN,Utp, 12MN,Utp i 13MN,Utp obejmują działki nr 26, 27, [...] , [...] i 30 należące do różnych właścicieli, a udział powierzchni działki nr [...] w obszarach 12MN,Utp i 13MN,Utp wynosi 0,17 %. W piśmie procesowym z dnia 15 kwietnia 2011 r. skarżący ustosunkował się do odpowiedzi na skargę wskazując, że pełnomocnik Gminy pisząc: "Nieprawdą jest, że dla bezpośrednio sąsiednich terenów przy tym samym przeznaczeniu ustalono wskaźnik zabudowy 20%", a dwa zdania później stwierdzając, że jest jednak taki obszar 9MN, zapominał przy tym zupełnie o wskazanych w skardze terenach 8MN,Utp i 10MN,Utp. Nie wspominał również o [...] ,64 ha działek budowlanych o wskaźniku zabudowy 25 %, których dotyczy "Zmiana w miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego gminy Rewal dotycząca osiedla położonego pomiędzy ul. [...] a [...] " (Dziennik Urzędowy Województwa Zachodniopomorskiego Nr 68 z 2002 r., poz. 1451), a których położenie zgodnie z interpretacją Gminy należałoby uznać za "EKSTRA PERYFERYJNE", skoro znajdują się znacząco dalej od centrum miejscowości [...] niż przedmiotowy teren, a mimo to posiadają tak wysoki, 25 % wskaźnik zabudowy. Zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenie: "Na terenach budowlanych projektuje się podział na 6 działek..." jest również nietrafne, gdyż linie przerywane oznaczające "projektowane" działki dzielą tereny często niezgodnie z wymogami samego Planu np.: na części działki skarżącego nr [...] wchodzącej w skład obszaru 11MN,Utp linie przerywane wytyczają 5 działek mimo, że obszar tej części działki wynosi mniej niż 4.800 m2 i stosując się do wymogów planu, czyli minimalnej powierzchni działki 1.000 m2, nie da się 4.800 m2 podzielić na 5 działek o powierzchni minimum 1.000 m2. Również na sąsiedniej części działki nr 27 wchodzącej w skład tego samego obszaru 11MN,Utp, przy podziale wyznaczonym przez przerywane linie, nie są zachowane minimalne (1.000 m²) wielkości działek, jak również w przypadku 2 działek nie jest spełniony wymóg 25 metrowego frontu działki. Tak więc nie można przyjąć podziału przedstawionego przy pomocy linii przerywanych za "planowany podział", tylko najwyżej sugestię autora planu, w dodatku niewykonalną w świetle przepisów tegoż planu. Ponadto w zaskarżonym planie miejscowym nie wprowadzono ograniczenia maksymalnej dopuszczalnej wielkości działki, więc zgodnie z planem część działki skarżącego nr [...] wchodząca w skład obszaru oznaczonego w planie 11MN,Utp może w przyszłości funkcjonować jako jedna działka budowlana z dostępem do 2 dróg publicznych 03KDd. Jeśli natomiast tych działek miałoby być więcej to obowiązkiem właściciela przy zatwierdzaniu podziału nieruchomości będzie zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Nadto skarżący podał, że zawarte w odpowiedzi na skargę wyliczenia procentowe nie bardzo wiadomo co maja uzasadnić, to jeszcze są błędnie policzone. W kolejnym piśmie z dnia 15 czerwca 2011 r. skarżący uzupełnił swoje pismo z dnia 15 kwietnia 2011 r. wskazując, że z pomiarów dokonanych na rysunku załącznika A1 wynika, iż na 14 działek wytyczonych za pomocą przerywanych linii w obszarze 11UMN.Utp tylko 4 działki spełniają warunek wielkości minimalnej, dwie działki o powierzchni ponad 1.000 m² nie spełniają warunku minimalnej szerokości frontu działki, a jedna z wytyczonych działek zgodnie z rysunkiem nie posiada dostępu do drogi publicznej. Do pisma dołączył rysunek, na którym zaznaczył: działki o powierzchni mniejszej niż wymagane 1.000 m² kolorem czerwonym, działki nie spełniające wymogu 25 m szerokości frontu działki kolorem niebieskim, a kolorem żółtym działkę, która nie spełnia wymogu minimalnej powierzchni i nie posiada dostępu do drogi publicznej. Podobne niezgodności występują również w innych obszarach elementarnych Planu. Dalej podał, że na w/w niezgodność pomiędzy rysunkiem, a częścią opisową planu zwróciłem uwagę podczas "Dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozwiązaniami" (jego spostrzeżenie nie znalazło się w protokóle z dyskusji). Po zwróceniu uwagi na tę niezgodność otrzymał odpowiedź, że przerywane linie oznaczają propozycję czy też sugestie dotyczące przyszłych podziałów, a nie ostatecznie obowiązujący podział. Zrozumiał więc, że podział będzie dokonywany według wymagań określonych w części opisowej planu. Dlatego też ponownie zwróciłem na to uwagę, gdy pełnomocnik Gminy w swojej odpowiedzi na skargę, podał liczbę działek z rysunku załącznika A1, traktując podział zaznaczony na tym rysunku jako ostateczny i obowiązujący, co nie znajduje oparcia ani w ustawie o planowaniu przestrzennym, ani w treści zaskarżonego planu. Z wymagań zawartych w części opisowej planu, § 15 pkt 9 ppkt 3, nie wynika w ogóle prawna konieczność parcelacji tej części działki, która wchodzi w skład obszaru 11MN,Utp, zatem część ta w przyszłości może występować jako jedna działka budowlana lub też dwie działki wystarczająco skomunikowane z drogami 03KDd, a jeśli miałoby być tych działek więcej, to we własnym zakresie będzie musiał zapewnić tym działkom dostęp do drogi publicznej wytyczając na swojej działce drogi wewnętrzne. Skarżący zwrócił uwagę, że z projektowanego na rysunku planu podziału sąsiedniej części działki 27 wchodzącej w skład obszaru 11MN,Utp widać, że projektant szukał tu właśnie takich rozsądnych rozwiązań, nawet jeśli nie są one do końca zgodne z wymaganiami Planu. W tym kontekście tym bardziej tworzenie w planie miejscowym drogi wewnętrznej 04KDW jest błędem ze strony projektantów, gdyż to właśnie rozwiązanie powodowałoby, że droga miałaby co najmniej 8 właścicieli i z tego względu budowa, zarządzanie i administrowanie tą drogą byłoby utrudnione i konfliktogenne, czego jak mi się wydaje, należy unikać. Natomiast jeśli droga 04KDW jest rzeczywiście niezbędna dla systemu komunikacyjnego tego obszaru (z wypowiedzi Projektanta podczas "Publicznej dyskusji" wynikało, że nie jest niezbędna) to powinna być drogą publiczną o symbolu 03KDd, aby gmina miała jakikolwiek wpływ na jej powstanie i dostępność dla mieszkańców. Skarżący nadmienił również, iż argument strony gminnej o tym, że utrzymanie niskiego współczynnika zabudowy akurat przedmiotowego terenu może uratować plaże przed przeludnieniem, blednie wobec faktu, że obszary o tym niskim współczynniku stanowią jedynie około 10% wszystkich terenów przeznaczonych w kwestionowanym planie pod budownictwo jednorodzinne (symbol MN). Pełnomocnik organu w piśmie procesowym z dnia 22 czerwca 2011 r. odniósł się do pisma skarżącego z dnia 9 czerwca 2011 r. Stwierdził, że wskaźnik zabudowy działek budowlanych, a w szczególności przyjęty w wysokości 25 % dla terenu położonego pomiędzy ul [...] a kolejką wąskotorową, został przyjęty uchwałą o Zmianie w Planie Miejscowym z roku 2002 opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego Nr 68 z 2002 r. Faktycznie przyjęto taki wskaźnik zabudowy w owym czasie, co było spowodowane innymi uwarunkowaniami przy uchwalaniu planu, na podstawie innych przepisów i nie ma odniesienia do obecnie uchwalanego planu w oparciu o obowiązujące przepisy. Pełnomocnik zgodził się, że przy założeniu zawartym w miejscowym planie, iż powierzchnia działki nie może być mniejsza niż 1.000 m² nie da się wydzielić wszystkich 6 działek (jest to tylko sugestia autora planu), ale może to nastąpić w mniejszej ilości z uwzględnieniem linii przerywanych i odpowiedniej powierzchni. Nadto brak ograniczenia wielkości działki może spowodować, iż działka nr [...] może w przyszłości funkcjonować jako jedna działka budowlana. Pełnomocnik przyznał również, że wyliczenia procentowe w przedstawione przez stronę przeciwną są prawidłowe. Wskaźnik ten faktycznie po ponownym przeliczeniu wynosi 20,97 % co nadal potwierdza, iż udział działki stanowiącej własność skarżącego w porównaniu do innych właścicieli nie jest najwyższy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) sąd administracyjny zobowiązany jest do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne, a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, sąd przystępuje do badania legitymacji skarżących. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia. W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga wniesiona została w terminie, o jakim mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej P.p.s.a. Została bowiem wniesiona w 60-dniu od doręczenia Radzie Gminy Rewal wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarga niewątpliwie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, jaką jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. A zatem i w tym zakresie należy ją uznać za dopuszczalną. Natomiast za niedopuszczalne Sąd uznał ograniczenie żądania skargi do uchylenia oznaczonych literowo pojedynczych zapisów planu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjął się pogląd, że przedmiotem zaskarżenia może być wyodrębniona część planu stanowiąca zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Możliwość taka wynika z faktu klasyfikowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako zbioru indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek. Jednak nie oznacza to, że możliwe jest takie wyeliminowanie pojedynczych zapisów planu, które doprowadziłoby do sytuacji, iż na danym terenie obowiązywałby plan nie zawierający obligatoryjnych postanowień wynikających z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej zwana ustawą. Zdaniem Sądu stwierdzenie nieważności wyodrębnionej części planu winno doprowadzić do takiej sytuacji, że dla określonego terenu nie będzie obowiązywał żaden plan. W związki z powyższym Sąd nie będąc związany granicami skargi, tj. zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną postawą prawną (art. 134 P.p.s.a.), co oznacza, że Sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi, uznał za zasadne rozpoznać skargę w takim zakresie, w jakim zarzuty odnoszą się do wyodrębnionych część planu w postaci wydzielonych liniami rozgraniczającymi terenów elementarnych. Rozpatrując skargę we wskazanym zakresie Sąd miał na uwadze, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ww. ustawy, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Szczególną cechą tak rozumianego interesu prawnego jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Z powyższego wynika, że nie wystarczy sam fakt istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego lub uprawnienia rozumianego jako interesu obiektywnie chronionego przepisami prawa materialnego. Warunkiem niezbędnym do kwestionowania planu jest naruszenie tego interesu lub uprawnienia, co musi wykazać strona skarżąca. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, skarżący nie wskazał, by zaskarżona uchwała, poprzez ustalenie powierzchni zabudowy terenów o symbolach 11MN,Utp i 13MN,Utp na wyjątkowo niskim poziomie w stosunku do reszty planu, naruszała normy prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7, art. 17 pkt 1 oraz art. [...] ustawy, ani innych przepisów materialnego prawa administracyjnego. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uchwała została podjęta na podstawie i w granicach upoważnienia wyrażonego w ustawie. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, gmina może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Ustalenie przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w tym również wskaźniki zagospodarowania terenu, należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i nie ma podstaw prawnych do uznania, że określenie w planie zagospodarowania przestrzennego wskaźnika powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej w sposób odbiegający od oczekiwań właściciela gruntu, stanowi naruszenie przepisów prawa. Nie ma też podstaw aby uznać, że ustalenie w planie wielkości tych wskaźników nastąpiło w sposób dowolny, a zatem z przekroczeniem władztwa planistycznego. Pełnomocnik organu wyjaśnił, że ustalając rzeczone wskaźniki na poziomie 15% i 70% Rada Gminy Rewal brała pod uwagę położenie działek względem centrum miejscowości [...] oraz istniejące na tym terenie zagospodarowanie. Mając na uwadze opisane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a, orzekł jak w pkt III sentencji. Rozpatrując natomiast kolejny zarzut skargi, sprzeczności części tekstowej z częścią graficzną planu, podniesiony w piśmie procesowym uzupełniającym skargę, to Sąd uznał go za zasadny a co za tym idzie, że zaskarżona część uchwały oznaczona symbolem 11MN,Utp pojęta została z naruszeniem przepisu art. [...] ust. 1 ustawy. Według rzeczonego przepisu "Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części". Zatem zarówno naruszenie "zasad sporządzania" jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. Rację ma skarżący wskazując, że zawarty w części tekstowej planu zapis: minimalna powierzchnia działki – 1.000 m², nie jest spójny z rysunkiem planu, bowiem wyznaczone na tym rysunku, poprzez projektowane granice, działki nie posiadają minimalnej powierzchni 1.000 m². Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem Rady, że zaznaczone na rysunku planu granice działek traktować należy jak niewiążącą sugestie autora planu. Zdaniem Sądu skoro w legendzie planu podano "projektowana granica działek", to zapis taki oznacza, że przyszłe podziały nieruchomości muszą być dokonywane zgodnie z tymi liniami. Z kolei to oznacz, że doszłoby do wydzielenia działek o powierzchni mniejszej niż ustalona w części tekstowej minimalna powierzchnia 1.000 m². Dopuszczenie w trakcie procedury planistycznej do opisanej powyżej sprzeczności, jako dotyczącej zawartości aktu planistycznego, uznać należy za naruszenie zasad sporządzania planu. W przypadku naruszenia zasad sporządzania studium lub planu naruszenie nie musi mieć charakteru istotnego. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania studium lub planu skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały w całości lub części – porównaj wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08, lex 574411. Na uwzględnienie zasługuje również kolejny zarzut skargi, tj. ustalenia w planie przebiegu drogi 04KDW w sposób naruszający prawa właścicielskie skarżącego – arbitralnie i bez wystarczającej racji. Jak wynika z treści § 16 zaskarżonego planu oraz rysunku, droga oznaczona symbolem 04KDW jest projektowaną ulicą wewnętrzną i usytuowany ma być częściowo na działce o nr [...] stanowiącej własność skarżącego oraz częściowo na działce nr [...] będącej własnością innego podmiotu. Droga ta łączyć ma ulice publiczne oznaczone symbolem 03Dd. Zdaniem Sądu ustalając takie przeznaczenie części terenu należącego do skarżącego Rada Gminy Rewal w istocie nadała temu terenowi cechy miejsca publicznego, a mianowicie umożliwiła korzystanie z nieruchomości skarżącego przez inne podmioty niezależnie od woli skarżącej. Jeżeli bowiem skarżący chciałby dokonać podziału działki nr [...] , to musiałby wydzielić z tej działki pas terenu z przeznaczeniem na drogę wewnętrzną - podobnie właściciel nieruchomości nr [...] . Powstała w ten sposób droga wewnętrzna, jakkolwiek stanowiłaby współwłasności osób prywatnych, to przez fakt połączenia z dwoma ulicami publicznymi i konieczność zapewnienia dostępu do nowopowstałych działek, również stałaby się drogą ogólnie dostępną. Skarżący nie mógłby bowiem zagrodzić dostępu do tej drogi osobom trzecim, gdyż w ten sposób zagrodziłby dojazd do nowowydzielonych działek powstałych z podziału działki nr [...] oraz [...] . Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 2 pkt 5) ustawy, przez "inwestycję celu publicznego" - należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, z 2001 r. Nr 1[...] , poz. 1447 i Nr 154, poz. 1800, z 2002 r. Nr 25, poz. 253, Nr 74, poz. 676, Nr 113, poz. 984, Nr 126, poz. 1070, Nr 130, poz. 1112, Nr 153, poz. 1271, Nr 200, poz. 1682 i Nr 240, poz. 2058 oraz z 2003 r. Nr 1, poz. 15). Zawarty w tym przepisie katalog celów publicznych ma charakter zamknięty i nie mieści się w nim droga wewnętrzna. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 marca 2008r., sygn. akt II OSK 1651/07, zajął stanowisko, że umożliwienie przez gminę korzystania z nieruchomości przez inne podmioty (niezależnie od woli właściciela – użytkownika wieczystego) jest możliwe tylko w przypadku przeznaczenia nieruchomości na cel publiczny w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Sąd w niniejszym składzie podziela powyższy pogląd. Rada Gminy Rewal przeznaczając część działki skarżącego na drogę wewnętrzną w rezultacie ograniczyła skarżącemu sposób korzystania z tej części nieruchomości z wyłączeniem innych osób, co uznać należy za takie ograniczenie, które nie mieści się w granicach władztwa planistycznego przyznanego gminie przepisem art. 4 ust. 1 ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje również pogląd, że władztwo planistyczne gminy nie może w sposób nadmierny naruszać interesów prawnych innych podmiotów i nie można tym tłumaczyć wszelkich dowolnych działań organów gminy, które w sytuacjach szczególnych powinny rozważać inne warianty planistyczne. Z dokumentacji planistycznej nie wynika, aby ustalenie lokalizacji drogi 04KDW zostało poprzedzone analizą innych rozwiązań. Chodzi tu o inne warianty przebiegu ulicy. Nadto należy dodać, że wyjaśnienie przesłanek, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności, powinno nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu. W przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała takiego uzasadnienia nie zawiera. Również ustosunkowanie się do wniosku skarżącego złożonego w trakcie procedury planistycznej, a dotyczącego wykreślenia zapisów planu terenu elementarnego drogi 04KDW, nie zawiera żadnych argumentów wyjaśniających i uzasadniających konieczność takiej lokalizacji drogi W takiej sytuacji można zarzucić gminie arbitralność w przyjęciu zaskarżonego rozwiązania i tym samym uznać, że w sprawie została naruszona zasada proporcjonalności w wyważeniu interesu skarżącego i interesu publicznego. Opisane powyżej w zaskarżonej uchwale przekroczenia władztwa planistycznego uznać należy za wadliwości opisane w przepisie art. [...] ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji w oparciu o treść art. 147 § 1 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w punkcie II wyroku Sąd oparł na przepisie art. 152 wyżej wskazanej ustawy procesowej, a o kosztach postępowania orzekł w oparciu o art. 200 w związku z art. 210 § 1 P.p.s.a.