II SA/Sz 299/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi M. T. i J. T. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących M. T. i J. T. solidarnie kwotę [...]([...]) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego obejmujących wpis od skargi, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M. T. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego związanych z ustanowieniem pełnomocnika. Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb ewidencyjny [...] gmina S., w sposób opisany w osnowie decyzji i zgodnie z załącznikiem mapowym stanowiącym jej integralną część. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją Wojewody z [...] grudnia 2017 r., w części dotyczącej prawidłowego określenia powierzchni ograniczenia, tj. [...] ha. Następnie, wnioskiem z [...] marca 2018 r., E. Spółka z o.o. z siedzibą w P., [...] w S. wystąpiła do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z części ww. nieruchomości. Spółka poinformowała, że roboty budowlane były prowadzone na podstawie zgłoszenia robót nie wymagających pozwolenia na budowę i zostały zakończone. Starosta [...] decyzją z [...] sierpnia 2018 r. ustalił na rzecz M. T. i J. T. odszkodowanie w wysokości [...] zł, zobowiązując do jego wypłaty P. S.A. w siedzibą w K. . Wskutek złożonego od ww. decyzji odwołania przez M. T. i J. T., Wojewoda decyzją z [...] grudnia 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. U podstaw dokonanego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał na konieczność: - wyjaśnienia kwestii uzyskania przez współwłaścicieli dopłat z ARiMR w okresie realizacji inwestycji, - niewłaściwego ustalenia odszkodowania przez rzeczoznawcę majątkowego uwzględniającego szkody fizyczne powstałe poza obszarem wobec którego nastąpiło administracyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, - pozyskania dodatkowych wyjaśnień od biegłego na okoliczność sporządzonej wyceny szkód. Uwzględniając powyższe uwagi oraz uzyskawszy nowy operat szacunkowy Starosta [...] decyzją z [...] lipca 2019 r. ustalił na rzecz M. T. i J. T. odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wynikającego z decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., zezwalającej E. na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej w ramach realizacji inwestycji celu publicznego pn. "Budowa linii 220 kV G.-R.". W uzasadnieniu decyzji Starosta stwierdził, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby postępowania jest prawidłowy oraz czyni zadość przepisom prawa regulującym kwestię wyceny. Wskazał również, iż na ogólną wartość odszkodowania składa się wartość szkody fizycznej w postaci kosztów rekultywacji gruntu ([...] zł), zmniejszonego plonowania w wysokości [...] zł oraz wartości utraconego pożytku w kwocie [...] zł. W kontekście zmniejszenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy uwzględnił zmianę warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości oraz skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości. Z tytułu zmiany warunków korzystania z nieruchomości oraz trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości szkodę określono na [...] zł. Ponadto, rzeczoznawca majątkowy stwierdził, iż stan nieruchomości przed i po przebudowie skrzyżowania napowietrznej linii elektroenergetycznej 15 kV na linię kablową jest taki sam. Zmniejszenie wynikające ze zmiany warunków korzystania z nieruchomości i jej trwałego ograniczenia w sposobie korzystania dla stanu przed i po przebudowie skrzyżowania jest związane z lokalizacją słupa na działce nr [...]. Ustalenie odszkodowania w związku z obowiązkiem udostępnienia części nieruchomości określono na wysokości [...] zł, zaś wartość szkody wynikającej z zajęcia obszaru [...] m2 na czas budowy na poziomie [...] zł, przyjmując, iż wyjściowo dzierżawa 1 ha gruntu rolnego miesięcznie wynosi [...] zł. Ogólna wartość odszkodowania została określona w kwocie [...] zł. M. T. i J. T. odwołali się od ww. decyzji nie zgadzając się z ustalonym odszkodowaniem. Zdaniem odwołujących się, organ I instancji nie uwzględnił kwestii braku dojazdu do nieruchomości i konieczności wytyczenia nowej drogi dojazdowej. W ocenie współwłaścicieli, należałoby wyłączyć dodatkowo z produkcji rolnej około [...] m2, co stanowi dodatkową szkodę, nieuwzględnioną w decyzji. Ponadto, w wyniku prowadzonych robót ziemnych na nieruchomości doszło do wykopania dołu, w wyniku czego nastąpiło uszkodzenie nowej kosiarki o wartości [...] zł. W związku z powyższym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia w wysokości [...] zł. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania Wojewoda, powołując się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przytoczył treść przepisów art. 129 ust. 5 pkt 1 i 2, art. 150 ust. 1, art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1999 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65) zwanej dalej "u.g.n.", oraz § 43 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207 poz. 2109). Następnie organ stwierdził, że sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby wykorzystanie tego dowodu w sprawie. Jest spójny i logiczny oraz uwzględnia charakter wszystkich szkód w kontekście administracyjnego ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości. Odnosząc się do kwestii trwałego zmniejszenia wartości nieruchomości Wojewoda wyjaśnił, iż oszacowanie wartości szkód na nieruchomości musi być ściśle związane z powierzchnią zajęcia nieruchomości, szczegółowo określoną w decyzji o ograniczeniu. Z tego względu ramy postępowania odszkodowawczego zostały szczegółowo określone w decyzji ograniczającej sposób korzystania. Organ odwoławczy nie podzielił zatem argumentacji stron w kwestii ustalenia odszkodowania w związku z koniecznością uwzględnienia dodatkowej powierzchni tytułem drogi dojazdowej. Wojewoda zauważył, że cechą charakterystyczną postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania jest w tym przypadku okoliczność uwzględnienia szkód powstałych ściśle w nawiązaniu do decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania. Przyjmując inną interpretację należałoby uznać, że możliwe jest ograniczenie sposobu korzystania w sposób blankietowy, podczas gdy ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne jednoznacznie wskazuje na obowiązek dokonywania ingerencji w prawo własności w stopniu jak najmniej uciążliwym dla właściciela. Odnosząc się do kwestii poniesionej szkody z tytułu zniszczenia kosiarki, Wojewoda wyjaśnił, iż szkody w rzeczach ruchomych nie mogą być objęte niniejszym postępowaniem, gdyż mają charakter cywilny. Nie jest przy tym możliwe subiektywne ustalenie odszkodowania w kwocie wskazanej przez odwołujących się, ponieważ ani współwłaściciele nieruchomości, ani też organ prowadzący sprawę nie posiada uprawnień do określenia wartości szkód. Uprawnienia te posiada jedynie rzeczoznawca majątkowy, na mocy art. 156 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym, rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. M. T. i J. T. zaskarżyli opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 7b, art. 8 i art. 9 K.p.a. Zdaniem skarżących, Wojewoda zamiast dokonać sprawiedliwego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji przytoczył brzmienie przepisów prawa oraz wskazał na orzeczenia NSA. Skarżący zakwestionowali ustalenie wysokości utraconego pożytku na poziomie [...] zł, jak i oszacowanie kosztu rekultywacji gruntu w wys. [...] zł. Zwrócili się również z prośbą o uwzględnienie kosztów naprawy kosiarki. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W ocenie Wojewody, podjęto w sprawie wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a przede wszystkim ustalenia odszkodowania adekwatnego do rozmiaru szkody (w niniejszej sprawie ograniczenie sposobu korzystania dotyczyło zajęcia obszaru [...] m2 gruntu rolnego). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Przedmiotem sądowej oceny stała się decyzja w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu wykonania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb ewidencyjny [...], gmina S., w związku realizacją inwestycji celu publicznego pn.: Zezwolenie na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, tj. przebudowę skrzyżowania nr [...] linii napowietrznej 15 kV nr [...] na linię kablową na odcinku pomiędzy słupem nr [...] i słupem nr [...] na terenie [...] G.. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.). Zgodnie z przepisami Rozdziału 5 ww. ustawy, które normują kwestie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, a w szczególności z art. 128 ust. 4 ww. ustawy, odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o którym mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Bezspornie w sprawie przepis ten znajdował zastosowanie, bowiem jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] grudnia 2017 r. została wydana przez Wojewodę decyzja oparta na art. 124 ust. 1 u.g.n., którą orzeczono m.in. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości skarżących polegającym na udzieleniu E. P. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, poprzez: - lokalizację linii kablowej SN 15 kV [...] - posadowienie słupa E[...] nr [...] linii napowietrznej SN 15 kV krańcowego typu [...] z zejściem kablowym, demontażu słupa przelotowego typu ŻN-[...] (nr [...]); - wymianę słupa przelotowego linii napowietrznej typu ŻN-[...] nr [...] na słup krańcowy linii napowietrznej SN 15 kV E[...], typu [...] z rozłącznikiem [...] z zejściem kablowym w rzucie poziomym istniejącej linii napowietrznej w ramach przebudowy istniejącej infrastruktury elektroenergetycznej SN-15 kV kolidującej z planowaną budową elektroenergetycznej linii napowietrznej 220 kV relacji G. – R.. Powierzchnię zajęcia (ograniczenia) Wojewoda ustalił na [...] ha. Z powołanego wyżej przepisu art. 128 ust. 4 u.g.n. można wyprowadzić następujące wnioski. Po pierwsze, wysokość odszkodowania powinna uwzględniać: - zmniejszenie wartości nieruchomości wskutek trwałego usytuowania na niej urządzeń przesyłowych oraz ewentualnie ustanowionych stref ochronnych lub technologicznych, oraz - szkody wynikłe w trakcie wykonania decyzji zezwalającej na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. Oba te elementy winny być uwzględnione przy ustaleniu odszkodowania: pierwszy o wymiarze trwałym, skutkujący zmniejszeniem wartości nieruchomości, drugi zaś o charakterze wynikającym z faktycznej realizacji robót budowlanych i mający na celu pieniężne wyrównanie zniszczeń. Oba bowiem zdarzenia były skutkiem wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości i zezwalającej na realizację przedsięwzięcia. Podkreślenia przy tym wymaga, że z ww. przepisu wynika jednoznacznie, że odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli zatem w ramach wykonania decyzji organu administracji publicznej, tu decyzji Wojewody z [...] grudnia 2017 r., przedsiębiorstwo energetyczne: umieściło na działce skarżących urządzenia przesyłowe i w ten sposób trwale ograniczyło prawo właścicieli do korzystania z nieruchomości, a ponadto w ramach realizacji tych prac wystąpiły szkody na gruncie skarżących (np. zniszczenie upraw, zmian gruntu), to wszystkie te szkody winny być uwzględnione przy ustaleniu odszkodowania. Analizowany przepis art. 128 ust. 4 u.g.n., wbrew poglądowi zaprezentowanemu w sprawie przez Wojewodę, nie ogranicza wysokości odszkodowania za wyrządzone szkody fizyczne do tej części nieruchomości na której wprowadzono ograniczenie sposobu korzystania. Według cyt. przepisu odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, czyli wszystkich szkód, które powstały w wyniku realizacji decyzji organu administracji publicznej zezwalającej na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. Tylko wówczas może być mowa o zrealizowaniu celu odszkodowania, którym jest zrekompensowanie właścicielom nieruchomości wartości poniesionych szkód. Przy przedstawionej wyżej wykładni ww. przepisów nie istnieje ryzyko uznania, którą to obawę wyraził Wojewoda, że decyzje o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości mogłyby mieć charakter "blankietowy". Trwałe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić tylko w zgodzie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie ma tu zatem mowy o dowolności, a tym bardziej "blankietowości decyzji", co wynika wprost z przepisu art. 124 § 1 u.g.n. Zajęte przez Wojewodę stanowisko odnośnie zakresu odszkodowania jakie możliwe jest do przyznania mocą decyzji organu administracji na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n., nie znajduje dostatecznego oparcia w obowiązujących przepisów prawa. Ponadto, nie uwzględnia istoty przyznania właścicielom odszkodowania za szkody powstałe wskutek realizacji decyzji organu z dnia [...] grudnia 2017 r., do którego to celu wprost odwołuje się ww. przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. Brak jest przy tym racjonalnych powodów do odstąpienia przez organ od przyznania należnego odszkodowania właścicielom nieruchomości od przedsiębiorstwa energetycznego za wszystkie szkody spowodowanie wykonaniem decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości. Zawężenie zakresu postępowania mającego za zadanie zrekompensowanie właścicielom nieruchomości rzeczywistych szkód, powstałych w wyniku zrealizowania inwestycji celu publicznego, tylko do części tych szkód a w pozostałym zakresie zmuszenie ich do inicjowania odrębnego postępowania cywilnego, zdaniem składu orzekającego Sądu, nie znajduje prawnego i racjonalnego uzasadnienia. Również przywołany przez organ odwoławczy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2010 r., sygn. akt I OSK 897/16 nie zawiera tak jednoznacznych twierdzeń, które uzasadniałyby stanowisko zaprezentowane przez Wojewodę w tym zakresie. Umożliwienie realizacji inwestycji było wynikiem decyzji organów administracji publicznej i organy te obowiązane były przedsięwziąć wszelkie kroki, aby znoszący ograniczenia właściciele nieruchomości uzyskali należne im, słuszne odszkodowanie. Takie działanie stanowiłoby zarówno realizację zasady praworządności jak i zaufania stron do organów władzy publicznej, w ramach którego strony mają prawo oczekiwać, że skoro w wyniku realizacji władczego działania organów administracji publicznej i wydania decyzji skutkiem której strona poniosła określone szkody, to szkody te zostaną w sposób właściwy ustalone i orzeczone mocą decyzji administracyjnej w ramach przewidzianego obowiązującym prawem postępowania administracyjnego. Odnosząc się do wyrażonego w skardze oczekiwania uwzględnienia w ramach decyzji ustalającej odszkodowanie kosztów naprawy uszkodzonej kosiarki Sąd wyjaśnia, że uszkodzenie to nie było spowodowane realizacją decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości lecz co najwyżej brakiem przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Zaniechanie inwestora w tym zakresie może stanowić przesłankę do uwzględnienia tej okoliczności przy szacowaniu szkód i kosztów związanych z procesem przywrócenia terenu do pierwotnej postaci lub wartości użytkowej. Użycie zaś sprzętu rolniczego w terenie dlań nieodpowiednim wiązało się z określonym ryzykiem i było skutkiem decyzji skarżącego. Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 128 ust. 4 u.g.n., które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, że tym samym uchybieniem dotknięte zostało orzeczenie organu I instancji, a sprawa wymaga ponownego sporządzenia operatu szacunkowego uwzględniającego wykładnię przepisów prawa zaprezentowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, Sąd orzekł o uchyleniu również decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325). O kosztach postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi oraz koszty ustanowionego w sprawie pełnomocnika skarżących, Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.