II SA/Sz 300/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. sprawy ze skargi I. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata W. W. kwotę [...] ([...]) złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej I. K. z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 123 k.p.a. (tekst jednolity Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił opłatę za legalizację budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, o wymiarach [...]m, na działce nr [...] budowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w kwocie [...]złotych. Z ustaleń organu I instancji wynika, że na działkach nr [...] prowadzone są roboty budowlane związane z budową jednorodzinnego budynku mieszkalnego o konstrukcji [...] na istniejących fundamentach pozostałych po spalonym budynku, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Inwestorem jest I.K. Wobec takiego stanu faktycznego wszczęto z urzędu, w stosunku do niej, postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku. Postanowieniem znak [...]roku, w trybie art. art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wstrzymano prowadzenie robót budowlanych na budowie oraz nałożono na ich inwestora obowiązek przedstawienia w określonym terminie zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, zaświadczeń, o wpisie na listę członków właściwych izb samorządów zawodowych, osób sporządzających projekt budowlany oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu [...]r., do organu wpłynęły wymagane dokumenty i w wyniku ich sprawdzenia stwierdzono, że inwestor wykonał nałożone postanowieniem obowiązki przedkładając decyzję o warunkach zabudowy, cztery egzemplarze projektu budowlanego sporządzonego przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 49 ust. 1, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych organ, w drodze postanowienia, winien ustalać wysokość opłaty legalizacyjnej. Mając na względzie art. 49 ust. 2 stanowiący, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu oraz art. 59f ust. 1 ustalono opłatę legalizacyjną w sposób następujący : [...] x s x k x w = [...] zł, gdzie : s – stawka opłaty w wysokości [...]zł, określona na podstawie art. 59f ust. 2 ustawy prawo budowlane, k – 2 – kategoria obiektu I, określona na podstawie decyzji o warunkach zabudowy w – współczynnik wielkości obiektu, określony na podstawie załącznika do ustawy Prawo budowlane, przyjęte w wysokości 1,0. Wobec powyższych okoliczności orzeczono jak na wstępie. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł pełnomocnik I.K. jej syn O. W zażaleniu wskazał, że sytuacja w jakiej znalazła się I.K. jest sytuacją nadzwyczajną. Przedmiotowe postępowanie dotyczy odbudowy spalonego domu o pow. [...] m2 na istniejących elementach budynku oraz z wykorzystaniem istniejącej infrastruktury technicznej na działce nr [...]. Inwestorka jest rencistką, niepełnosprawną i musi mieć odpowiednie warunki mieszkalne. W ocenie strony zaskarżone postanowienie jest sprzeczne z duchem prawa i jako takie winno być uchylone przy zastosowaniu zasad współżycia społecznego. Rozpoznając zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 k.p.a. (tj.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 49 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że PINB przeprowadził w dniu [...]r. oględziny nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...]. W trakcie czynności kontrolnych, przeprowadzonych przy udziale pełnomocnika inwestora – O.K., organ I instancji stwierdził, że na istniejących fundamentach rozebranego po pożarze budynku mieszkalnego, od [...]r. wykonywany jest nowy budynek mieszkalny o konstrukcji szkieletowej z podcieniami i zadaszonym tarasem o wymiarach w przyziemiu [...]m. W dniu oględzin organ I instancji potwierdził wykonanie ścian konstrukcyjnych i zewnętrznych całego budynku (bez stolarki okiennej i drzwiowej), dachu krytego blachodachówką z zamontowanym orynnowaniem i 2 oknami połaciowymi oraz trzonu kominowego z pustaków systemowych. Pełnomocnik O.K. oświadczył, iż poprzedni obiekt został zrealizowany na podstawie decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r., który w roku [...] uległ całkowitemu spaleniu, zaś w jego miejsce, przy wykorzystaniu części ocalałych fundamentów budowany jest od [...]r. budynek o wymiarach mniejszych, na który nie posiada zgłoszenia bądź pozwolenia na budowę właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej. W ocenie organu odwoławczego zastosowanie w niniejszej sprawie ma art. 28 prawa budowlanego zgodnie, z którym roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 – 31 ww. ustawy, które określają jakich obiektów budowa i wykonanie jakich robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę oraz które spośród wymienionych można rozpocząć dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania, a ten w terminie 30 dni od dnia doręczenia nie zgłosił sprzeciwu. W świetle powyższych przepisów wykonanie robót budowlanych, polegających na budowie ww. budynku mieszkalnego wymagało pozwolenia na budowę właściwego organu, którego inwestor nie uzyskał. Zdaniem organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował dyspozycję art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i wydał postanowienie z dnia [...]r., którym wstrzymał roboty budowlane i nakazał inwestorowi przedłożenie w wyznaczonym terminie stosownych dokumentów. Po wywiązaniu się z założonych obowiązków w myśl art. 49 ust. 2 organ I instancji przystąpił do wymierzenia opłaty legalizacyjnej. Organ odwoławczy w dalszej części uzasadnienia wyjaśnił, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 ustawy, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. W oparciu o art. 49 ust. 2 i art. 59f ust. 1 ww. ustawy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, stanowiącego wg załącznika nr 1 do ustawy Prawo budowlane kategorię I obiektu budowlanego, współczynnik kategorii obiektu wynosi : k = 2,0 , współczynnik wielkości obiektu : w = 1,0, dlatego opłata legalizacyjna ustalona jest w kwocie : [...]zł. Ustosunkowując się do argumentów skarżącej, organ wyjaśnił, że uzyskana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest tożsama z decyzją o pozwoleniu na budowę, przez co nie można stanowić podstawy do rozpoczęcia budowy. Ponadto przepisy ustawy Prawo budowlane nie pozostawiają miejsca na uznaniowe ich stosowanie, zatem sytuacja socjalna inwestora nie ma wpływu na przyjęte rozstrzygnięcie. Dokumenty przedłożone przez inwestora na potrzeby niniejszego postępowania legalizacyjnego zostały uwzględnione przez organ I instancji, przed wydaniem postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, dlatego samowolnie wybudowany budynek nie został objęty nakazem rozbiórki. Na powyższe postanowienie pełnomocnik I.K., O.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze tej podniósł, iż przedmiotowe postępowanie narusza nie tylko podstawowe zasady współżycia społecznego, ale również ducha ustawy "prawo budowlane". Stawiając powyższy zarzut wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i uchylenie nałożonej opłaty legalizacyjnej w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu wskazał, że organy nadzoru budowlanego w toku obu postępowań, nie kwestionując zgodność prowadzonej odbudowy spalonego domu o pow. do [...] m2 z przepisami technicznymi – na istniejących elementach z wykorzystaniem istniejącej infrastruktury technicznej na działce budowlanej nr [...] – zgodnie z decyzją Gminy z dnia [...] " o warunkach zabudowy" całkowicie pominęły stan zdrowia I.K. tj. jej niepełnosprawność i konieczność jak najszybszego zapewnienia sobie "przyzwoitych warunków do życia w podeszłym wieku" z uwagi na schorzenia ortopedyczne. Pismem z dnia [...]r. skarżąca wykazała istniejące okoliczności faktyczne, które to zmusiły ją do rozpoczęcia procesu odbudowy własnego domu, proporcjonalnie zmniejszonego do pierwotnego budynku i adekwatnego do możliwości finansowych i potrzeb życiowych oraz dochodu rencistki "starego portfela". W ocenie strony skarżącej zaskarżone postanowienia całkowicie ignorują ten fakt, kierując się jedynie restrykcyjnością ustawy. Strona podkreśliła, iż odbudowywany budynek posadowiony jest na działce własnościowej skarżącej, jest zgodny z warunkami technicznymi i warunkami zabudowy wydanymi przez władze gminne, nie ingeruje w istniejący charakter zabudowy [...], jest ekologiczny i budowany własnoręcznie przez rodzinę skarżącej, a jego odbudowie nie sprzeciwiają się najbliżsi sąsiedzi. Skarżąca przez całe swoje życie przyczyniała się do rozwoju kraju, a będąc w podeszłym wieku odmawia się jej własnego "kąta" i to przez siebie odbudowywanego, we własnym zakresie i na własny koszt. Takowe prawo nie może być uznane za praworządne i słuszne. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny zobligowany jest zbadać zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a. Rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej jest postanowienie dotyczące legalizacji samowoli budowlanej, a konkretnie - postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej dla budowanego bez wymaganego pozwolenia budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, o wymiarach [...]m na działce nr [...]. Powyższe postanowienie nie kończy postępowania w sprawie - zostało wydane w ramach procesu legalizacyjnego. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wszelkie roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Rozpoczęcie wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę zawsze jest traktowane jako samowola budowlana, zagrożona nakazem rozbiórki - art. 48 ww. ustawy. Prawo budowlane przewiduje jednak pewne mechanizmy umożliwiające, w ściśle określonych przypadkach, odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu i jego zalegalizowanie. Regulacja tych mechanizmów w przypadku budowy bez wymaganego pozwolenia zawarta jest w art. 48-49a ustawy. Odstąpienie od zasady nakazania rozbiórki w przypadku wystąpienia samowoli budowlanej możliwe jest wówczas, gdy zostanie udowodnione, że samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolejnym warunkiem umożliwiającym odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu lub jego części jest dowiedzenie, że budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno -budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zachodzą przedstawione powyżej okoliczności organ nadzoru budowlanego, zgodnie z ust. 2 art. 48, powinien w drodze postanowienia (na które nie przysługuje zażalenie), wstrzymać prowadzenie robót budowlanych. Postanowienie to wydawane jest bez względu na stopień zaawansowania robót. W postanowieniu tym organ nadzoru budowlanego obowiązany jest ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożyć obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym przez siebie terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. Dokumentami tymi są: 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenie o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niespełnienie przez inwestora w wyznaczonym terminie przedstawionych powyżej obowiązków, oznacza dla organu obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki, zgodnie z ust. 1 art. 48 w zw. z ust, 4. Przedłożenie natomiast w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych jeżeli budowa została zakończona to tylko o zatwierdzenie projektu i umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, określonej w art. 49. W art. 49 stanowiącym kontynuację przepisu art. 48 została uregulowana dalsza procedura legalizacji samowoli budowlanej. I tak organ nadzoru budowlanego, który otrzymał w wyznaczonym terminie dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3 jest zobowiązany zbadać: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie organ, postanowieniem nakłada obowiązek usunięcia w określonym terminie wskazanych nieprawidłowości. Niewykonanie tego nakazu skutkuje wydaniem nakazu przymusowej rozbiórki. W przypadku, gdy nie stwierdzono nieprawidłowości w wyżej wymienionym zakresie lub nieprawidłowości takie zostały usunięte w wyznaczonym terminie organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Do tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar - art. 59f ustawy, z tym że stawka opłaty wynosząca obecnie 500 zł, ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Reasumując powyższe podzielić należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wyrażony w wyroku z dnia 10 listopada 2005 r. (sygn. II SA/Lu 501/2005), iż ustalenie w drodze postanowienia wysokość opłaty legalizacyjnej jest determinowane stwierdzeniem faktu samowoli budowlanej i ustaleniem istnienia prawnych i pozytywnych przesłanek jej zalegalizowania. W okolicznościach niniejszej sprawy, nie ulega – zdaniem Sądu – wątpliwości, że budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego była samowolą budowlaną. Trafnie ustaliły organy obu instancji, że inwestorka nie posiadała przed przystąpieniem do odbudowy ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem nałożenie na skarżącą obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego było prawidłowe. Oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale jego uprawnieniem (vide: wyrok NSA z 20 stycznia 2009 r. sygn. II OSK 1879/2007, Lex Polonica nr 2011943), z którego to uprawnienia w sprawie niniejszej skarżąca korzystała poprzez faktyczne wypełnianie obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...]r. W ocenie Sądu przedłożone przez skarżącą organowi dokumenty spełniają prawem przewidziane wymogi, określone w art. 49 ust. 1 ustawy, gdyż projekt budowlany inwestycji jest kompletny i zgodny z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy, został sporządzony przez osobę upoważnioną, nadto skarżąca złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem zasadnie organy stwierdziły, że spełnione zostały wszystkie wymogi formalne do wymierzenia opłaty legalizacyjnej. Spełnienie przesłanek określonych tym przepisem otwiera bowiem drogę do legalizacji obiektu wybudowanego (budowanego) bez wymaganego pozwolenia na budowę. Kolejnym etapem legalizacji, prawidłowo zastosowanym przez organy obu instancji był obowiązek uiszczenia stosownej opłaty legalizacyjnej. Do ustalenia wysokości tej opłaty w myśl art. 49 ust. 2 ww. ustawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art, 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wartość określona w art 59f wynosi: s x k x w, przy czym: s - stawka opłaty, k - współczynnik kategorii obiektu budowlanego i w - współczynnik wielkości obiektu budowlanego (współczynniki k i w są ściśle określone w załączniku do ustawy Prawo budowlane). Przedmiotowy obiekt należy do kategorii, gdzie współczynnik k wynosi 2,0, w -1,0, a zatem, przy stawce s, określonej jako 500 zł, opłata legalizacyjna wyniesie [...]zł [...] , czyli tyle ile ustaliły organy administracji. Prawidłowość wyliczenia kwoty opłaty legalizacyjnej nie nasuwa zastrzeżeń i sam pełnomocnik skarżącej nie zgłasza zarzutu błędnego wyliczenia opłaty. W tym miejscu zauważyć należy, iż organ administracyjny w przypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest zobligowany do określenia tej opłaty albowiem przepisy ustawy - prawo budowlane nie przewidują możliwości odstąpienia od jej określenia, nie przewidują również możliwości jej miarkowania. Podkreślić przy tym należy, że ustawodawca jednakowo traktuje wszystkich adresatów art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż wykluczył możliwość uwzględnienia przez organy nadzoru budowlanego jakichkolwiek dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo lub niezwiązanych z istotą problemu "samowoli", kryteriów przemawiających za odmiennym podejściem do poszczególnych przypadków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 854/05, LEX nr 196409). Stąd też podnoszone w skardze okoliczności, co do sytuacji zdrowotnej, możliwości finansowych skarżącej pozostają bez wpływu na sądową ocenę zgodności z prawem zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, ustalenia opłaty legalizacyjnej jako warunku legalizacji samowoli budowlanej, albowiem o wymogu jej poniesienia była poinformowana w uzasadnieniu postanowienia wstrzymującego roboty budowlane i nakładającego obowiązek przedłożenia koniecznej dokumentacji. Stwierdzając zaistnienie w sprawie podstaw do ustalenia opłaty legalizacyjnej i prawidłowość obliczenia jej wysokości, nie można zaskarżonemu postanowieniu zasadnie zarzucić niezgodności z prawem. Mając powyższe na względzie zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nie opłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).