II SA/Sz 308/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2013r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego L. B. kwotę [...] złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A.R. o umorzenie należności, orzekł o odmowie umorzenia należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej przez Gminę Miasto na rzecz A.R. i D.R. Od decyzji tej A.R. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na skutek skargi wniesionej przez stronę Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje zarówno organu I instancji, jak i Kolegium. Sąd stwierdził, iż w sprawie umorzenia należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej zastosowanie mają obowiązujące przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] nr [...], którą odmówił odwołującemu się umorzenia kwoty [...] zł z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, gdyż nie znalazł przesłanek uzasadniających przychylenie się do wniosku strony o umorzenie żądanej kwoty. Od decyzji A.R. wniósł odwołanie, w którym zażądał uchylenia wydanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania Administracyjnego i art. 30 w związku z art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdziło, iż z akt administracyjnych wynika, że zaliczki alimentacyjne na rzecz A.R. i D.R. dotyczyły okresu [...]. Zaliczki zostały przyznane na mocy ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732, ze zm.). Ustawa ta utraciła moc (z wyjątkami) z dniem 30 września 2008 r. Zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego niniejsza sprawa rozpoznawana jest na podstawie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz.1228 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o pomocy". Przepis stanowiący materialnoprawną podstawę orzekania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych - który ma zastosowanie również do umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych - art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy stanowi, że organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Zdaniem Kolegium, z powołanego przepisu wynika, że kwestia umorzenia należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę. Powyższe oznacza, iż organ orzekając w konkretnej sprawie może więc, ale nie musi umorzyć należności oceniając sytuację dochodową i rodzinną wnioskodawcy, a w wyniku dokonanej oceny wybiera konsekwencje prawne swoich ustaleń. Wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych podnoszonych przez stronę (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2006 r., V SAlWa 1758/08). W przypadku, gdy przepis pozwala organowi na wydanie decyzji o charakterze uznaniowym, szczególnego znaczenia nabierają stawiane przez ustawę Kodeks postępowania administracyjnego, zwaną dalej "K.p.a.", wymogi prawidłowego, dokładnego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w tym w szczególności starannego przeprowadzenia dowodów. Jak wskazano bowiem w orzecznictwie uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisie 107 § 1 Kpa Organ, prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa, ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 K.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2006r., III SAlWa 1786/06). Organ wskazał, iż powstanie zadłużenia jest następstwem zaniechania regulowania należności alimentacyjnych przez odwołującego się. Ponadto, stwierdził, że obowiązek alimentacyjny spoczywa na każdym z rodziców i ciąży bezwzględnie na każdym z nich. Wynika to z faktu, iż alimenty służą realizacji ochrony dobra dzieci, poprzez zapewnienie środków na ich godziwe utrzymanie i wychowanie, czy też edukację, a fakt wypłaty świadczeń alimentacyjnych przez Ośrodek nie zwolnił strony z obowiązku alimentacji wobec własnego dziecka. Umorzenie należności dłużnika alimentacyjnego na podstawie przepisu art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy powinno zatem mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa i rodzinna zobowiązanego uniemożliwia mu wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego obecnie, jak również w przyszłości. Stan taki winien być jednak skutkiem czynników obiektywnych, tj. takich, na które zobowiązany nie ma (nie miał) wpływu. Mając na względzie powyższe przepisy, pismem z dnia [...] organ I instancji wezwał A.R. do stawienia się celem udokumentowania swojej sytuacji rodzinnej i dochodowej, a co za tym idzie, do przedłożenia do wglądu dokumentów wymienionym w tym piśmie. Organ pouczył również stronę, że w przypadku braku stawiennictwa, orzeknie w oparciu o posiadane dokumenty. A.R. nie zgłosił się na wezwanie organu i nie przesłał też żądanych dokumentów pomimo, iż wniosek o umorzenie kwoty wypłaconej osobom uprawnionym złożył w dniu [...] (przed wydaniem decyzji z dnia [...] odwołujący się również nie zgłosił się na wezwanie i nie przedłożył żądanych dokumentów, przesłał pismo opisujące jego sytuację rodzinną i dochodową). Organ I instancji dokonał więc analizy sytuacji rodzinnej i dochodowej na podstawie informacji uzyskanych z MOPR, ZUS Oddział oraz właściwego komornika sądowego prowadzącego postępowanie egzekucyjne. Informacje te pozwoliły na ustalenie, że A.R. zobowiązany był na podstawie wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] do płacenia alimentów na córki po [...] zł miesięcznie. Wobec bezskuteczności egzekucji Gmina Miasto od [...] do [...] wypłacała po [...] zł miesięcznie na każde dziecko. Ponadto, A.R. nie korzysta z pomocy MOPR, a Komornik sądowy w piśmie z dnia [...] poinformował, iż egzekucja świadczeń alimentacyjnych jest bezskuteczna - ostatnia wyegzekwowana kwota wpłacona została w dniu [...]. Z informacji uzyskanej w ZUS -ie wynika, że skarżący nie pobiera świadczeń emerytalnych, ani rentowych. Pozostałą analizę sytuacji rodzinnej i dochodowej strony organ oparł na informacji przekazanej przez stronę w dniu [...] oraz uzyskał ze "ścieżki postępowania w sprawie wniosku o umorzenie, rozłożenie na raty, odroczenia terminu płatności" z dnia [...], z której wynika, iż jedynym źródłem utrzymania strony jest świadczenie pielęgnacyjne pobierane na matkę. Strona jest właścicielem domu przy ul. [...] (sześciopokojowego), ma zobowiązania wobec dostawców wody gazu, wody, prądu oraz telefonii stacjonarnej, jest również dłużnikiem z tytułu prowadzonej wcześniej działalności gospodarczej - zadłużenie wynosi [...] zł. A.R. wskazał, że z kwoty [...] zł (świadczenie pielęgnacyjne) opłaca [...] zł za wodę, przy czym nie zaznaczył za jaki okres rozliczeniowy, na wyżywienie [...] zł miesięcznie oraz [...] zł na leki, jednak nie udokumentował ww. wydatków (za leki, wodę). Biorąc pod na uwagę powyżej przywołane przepisy oraz fakt, że organ z winy strony nie mógł zweryfikować sytuacji dochodowej i rodzinnej, zdaniem Kolegium brak jest podstaw do umorzenia należności głównej w kwocie [...] zł wypłaconej z funduszu alimentacyjnego na rzecz A.R. i D.R. Wobec faktu, iż A.R. nie udokumentował okoliczności uzasadniających swoje żądanie organ I instancji, jak również Kolegium nie miało możliwości dokonać wnikliwej analizy bieżącej sytuacji materialnej i rodzinnej A.R., pozwalającej na ustalenie okoliczności warunkujących umorzenie należności. Kolegium stwierdziło także, że choć wprawdzie sytuacja dochodowa i rodzinna wnioskodawcy może, co do zasady stanowić przesłankę umorzenia należności przez organ właściwy wierzyciela, jednakże wybór rozstrzygnięcia po dokonaniu jej analizy, należy ostatecznie do organu administracji, który w rozpatrywanej sprawie przedstawił swoje stanowisko w sposób wyczerpujący i logiczny, wskazując jednocześnie odwołującemu się o możliwości wystąpienia z wnioskiem o rozłożenie żądanej kwoty na dogodne raty. A.R. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący nie zgodził się z otrzymaną decyzją i stwierdził, że powinna być ona uchylona, gdyż w jego ocenie, została wydana na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Dodał, że "Nie zadano sobie trudu do samodzielnego ustalenia obiektywnych okoliczności rozstrzygających o braku możliwości uregulowania płatności wobec Gminy jak i o bieżącym statusie mojej osoby". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz.1228 ze zm.). Niespornym jest, że Prezydent Miasta wypłacił dla uprawnionych A.R. i D.R. zaliczki alimentacyjne w łącznej kwocie [...] zł. Zakres kontroli sądu orzekającego w niniejszej sprawie obejmował ocenę zasadności odmowy skarżącemu umorzenia ciążących na nim należności alimentacyjnych. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił w szczególności art. 30 ww. ustawy o pomocy. W myśl ust.1 powołanego przepisu, organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 tej ustawy w łącznej wysokości: 1) 30%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 2) 50%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 3) 100%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 2 powołanej ustawy, organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając jego sytuację dochodową i rodzinną. Przepis art. 30 ustawy należy rozumieć w ten sposób, że w pierwszej kolejności należy rozważyć możliwość umorzenia należności w razie spełnienia przesłanek określonych w ust. 1, a dopiero w razie stwierdzenia braku takich przesłanek, należy rozważyć, czy występują przesłanki określone w ust. 2 omawianego przepisu. Podkreślić należy, że w rozpatrywanym przypadku podstawy prawnej wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie mógł stanowić art. 30 ust. 1 ustawy, a to z tej przyczyny, że w przypadku skarżącego nie prowadzono skutecznej egzekucji w zakresie określonym w tym przepisie. Niewątpliwie podstawę prawną wniosku skarżącego mógł stanowić jedynie art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy. Z treści art. 30 ust. 2 jednoznacznie wynika, że przepis ten ma zastosowanie w sytuacjach szczególnych, gdy należy poddać analizie i ocenie sytuację dochodową i rodzinną dłużnika alimentacyjnego. Zgodzić się należy z organem, że decyzja poddana kontroli sądu miała charakter uznaniowy. Taki charakter decyzji oznacza, że organ administracji ma swobodę decyzyjną co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa oraz jest związany przesłankami wskazanymi w tym przepisie (sytuacją dochodową i rodzinną). Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że umorzenie na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy winno mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa zobowiązanego lub jego rodziny nie pozwala mu na wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego, o ile stan taki jest efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie jakichkolwiek należności. Wskazać bowiem należy, że zobowiązania alimentacyjne rodziców względem dzieci, które wynikają z art. 133 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.), mają charakter obligatoryjny i zwolnić się z nich można tylko w szczególnie wyjątkowych sytuacjach. Podobnie umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego ma charakter wyjątkowy i zachodzi jedynie wówczas, gdy na skutek obiektywnych okoliczności sytuacja dochodowa i rodzinna uniemożliwia zobowiązanemu wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd o wyjątkowości zastosowania umorzenia określonego w art. 30 ust. 2 ustawy. Organ administracji publicznej jest, na podstawie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego. Każdorazowo zakres postępowania administracyjnego wyznaczany jest treścią hipotezy normy prawnej mogącej być podstawą wydawanej decyzji. Jednak, gdy strona powołuje się na okoliczności, z których wynikają dla niej określone, pozytywne skutki prawne, dopuszczalne jest zobowiązanie jej do udowodnienia tych okoliczności, ale wyłącznie w sytuacji, gdy organ nie ma możliwości przeprowadzić niezbędnych czynności wyjaśniających we własnym zakresie. Taki przypadek ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem możliwości prawne organów administracji w zakresie zebrania wszystkich istotnych dowodów odnośnie do sytuacji rodzinnej i finansowej skarżącego, w dacie rozpoznawania wniosku o umorzenie, były ograniczone. Organy wykorzystały swoje możliwości w tym zakresie uzyskując informacje od MOPR, ZUS i Komornika, a także od samego skarżącego, ale uznały, że dokumenty te nie pozwalają na pełne rozpoznanie rzeczywistej sytuacji dłużnika alimentacyjnego (podobnie: wyrok NSA z 15.11.2012 r. sygn. akt II OSK 2598/11). W ocenie sądu, w sytuacji, gdy osoba wnioskująca o umorzenie należności nie wykazuje chęci współpracy z organem, nie przedstawia żądanych dokumentów, organ działając w ramach uznania administracyjnego ma prawo odmówić umorzenia tej należności. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i dlatego skargę oddalił.