II SA/Sz 312/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Windak,, Asesor WSA Joanna Wojciechowska (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2007 r. sprawy ze skargi P. U.-P. "A." Spółki z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zniszczenie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza na rzecz P.U.-P. "A." Spółki z o.o. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę [...] /[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy U. M. w dniu 3 lutego 2005 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zniszczenia drzew spowodowanego niewłaściwą pielęgnacją na posesji położonej w U. M. przy ul. [...] należącej do Przedsiębiorstwa Usługowego-Produkcyjnego [...] Spółka z o.o. w P. Wójt Gminy U. M. rozpoznając sprawę po wcześniejszych uchyleniach decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., w dniu 5 grudnia 2006 r. wydał decyzję nr [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego / Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. /, art. 88 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody / Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm./ i wymierzył Przedsiębiorstwu Usługowo-Produkcyjnemu [...] karę pieniężną za zniszczenie drzew spowodowane niewłaściwą ich pielęgnacją w kwocie 3.372.237,34 zł oraz określił termin uiszczenia kary pieniężnej w kwocie 147.917,73zł na 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość kary stała się ostateczna na konto Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska, zaś płatność pozostałej części kary w kwocie 3.224.319,61zł odroczył na okres trzech lat. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w styczniu 2005 r. komisyjnie ustalono, iż na terenie Ośrodka Wypoczynkowego [...] w U. M. dokonano przycinki koron drzew, którą udokumentowano fotograficznie. W toku postępowania organ zlecił sporządzenie opinii Biuru Projektowania i Doradztwa Ochrony Środowiska i Zasobów Przyrody [...] spółce cywilnej. Zdaniem organu powyższa opinia wyjaśniła, że niewłaściwe zabiegi pielęgnacyjne wykonane na przedmiotowych drzewach polegały na niedopuszczalnym, jednorazowym, zbyt radykalnym i zbyt mocnym wykonaniu cięć pielęgnacyjnych w koronach drzew. W opinii stwierdzono, że drzewa charakteryzują się dobrą żywotnością i przy systematycznych corocznych cięciach formujących (jeżeli drzewa zachowują swoją dobrą witalność) istnieje szansa, że po kilku latach drzewa te odbudują koronę. Z uwagi, że strona w różnym stadium postępowania podawała inne daty wykonania cięć w koronach drzew, Wójt Gminy U. M. przy wyliczeniu kary przyjął stawki obowiązujące w dniu dokonania pierwszej kontroli, tj. w dniu 16 stycznia 2005 r., bowiem zdjęcia wykonane w tym czasie ukazują młode odrosty wskazujące na wykonanie cięć w nieodległym czasie. Na podstawie opinii organ przyjął, że dwa drzewa buk i czeremcha uschły z powodu ogłowienia, dlatego też orzekł o uiszczeniu kary pieniężnej w kwocie 147.917,73zł po uprawomocnieniu się decyzji, zaś w stosunku do pozostałej części kary płatność jej zawiesił na okres trzech lat. Organ przedstawił także sposób wyliczenia orzeczonej kary pieniężnej. Nadto Wójt Gminy U. M. uznał za nieistotne powody dla których dokonano cięć przedmiotowych drzew i wskazał, że po odbudowaniu koron przez drzewa po okresie odroczenia płatności kary, zostanie wydana decyzja administracyjna umarzająca naliczoną karę. Organ podał, że nie podzielił opinii prof. H. K. oraz opinii prof. W. R. przedłożonych przez stronę. Powyższe opinie nie przesądzają, zdaniem organu, o braku podstaw do wydania decyzji o wymierzeniu kary za niewłaściwe zabiegi pielęgnacyjne. Przedsiębiorstwo Usługowe-Produkcyjne [...] Spółka z o.o. w P. złożyło odwołanie od powyższej decyzji i wniosło o uchylenie decyzji oraz umorzenie postępowania, bądź o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Spółka zarzuciła, żeorgan I instancji bezpodstawnie nałożył karę bez jej zawieszenia za rzekomą niewłaściwą pielęgnację czeremchy o dwóch odnogach i buka. Wskazała, że buk zamierał już przed redukcją korony, zaś w stosunku do czeremchy uschnięty jest jeden z bliźniaków, którego przyczyną może być grzyb znajdujący się na pniu, czego organ nie zweryfikował. Spółka zakwestionowała stanowisko organu w zakresie dat dokonania cięć pielęgnacyjnych i stawek kar jakie w związku z tym zastosowano. Spółka wniosła o rozważenie kwestii przedawnienia prawa organu do wydania przedmiotowej decyzji, bowiem brak regulacji w tym zakresie w ustawie o ochronie przyrody uprawnia organ do zastosowania analogii legis z ustawy o ochronie środowiska. Zgodnie z art. 281 ustawy Prawo ochrony środowiska, który odwołuje się do art. 68 ordynacji podatkowej, organ administracyjny nie może wydać decyzji po upływie 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym doszło do zdarzenia będącego podstawą do wydania decyzji, tj. cięć pielęgnacyjnych w koronach drzew. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego / Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. /, art. 88 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody / Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm./ po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Usługowego-Produkcyjnego [...] Spółka z o.o. w P. od decyzji Wójta Gminy U. M. z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości kary pieniężnej oraz terminu jej płatności i orzekło o wymierzeniu w/w Spółce kary pieniężnej w wysokości 3.231.623,76 zł, której płatność odroczyło na okres trzech lat, w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ przyjął za datę wszczęcia postępowania w sprawie dzień 26 stycznia 2005 r., tj. dzień zawiadomienia strony o pierwszej czynności procesowej. Powyższe oznacza, że sprawa została prawidłowo rozstrzygnięta na podstawie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych (Dz. U. Nr 219, poz. 2229) oraz rozporządzenia z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306). Dlatego też, zdaniem organu, nie można było zastosować przepisów ustawy uchylonej, jak i stawek obowiązujących do dnia 26 października 2004 r. Kolegium wyjaśniło, że ustawa Prawo ochrony środowiska w zakresie szeroko rozumianego środowiska obejmuje ogół elementów przyrodniczych, natomiast ustawa o ochronie przyrody obejmuje głównie powszechną ochronę drzew, krzewów i zieleni. Ustawa o ochronie środowiska będzie miała zastosowanie do kwestii ochrony przyrody, gdy ustawa o ochronie przyrody będzie zawierała stosowny przepis odsyłający, tym samym nie można zastosować analogii legis, o którą wnosi skarżąca. Kolegium wskazało, że kary pieniężne określone w ustawie o ochronie przyrody nie mają charakteru podatkowego, lecz są innymi należnościami pieniężnymi. Zdaniem organu, okoliczność, iż od dokonania cięć pielęgnacyjnych minęły trzy lata nie ma dla sprawy znaczenia. Ustawa o ochronie przyrody w aktualnym brzmieniu nie zawiera przepisu, który przewidywałby ramy czasowe orzekania, dlatego też czyny polegające na niszczeniu przyrody nie ulegają przedawnieniu. Powyższa ustawa wprowadziła jedynie przedawnienie obowiązku uiszczenia kary pieniężnej określone w art. 88 ust. 7. Organ wskazał, że przedmiotem orzekania w sprawie jest odpowiedzialność podmiotu za zniszczenie drzew spowodowane niewłaściwą pielęgnacją /art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody/, która została udowodniona opinią Biura Projektowania i Doradztwa Ochrony Środowiska i Zasobów Przyrody [...] spółka cywilna. W ekspertyzie wskazano, że zabiegi pielęgnacyjne zostały wykonane niewłaściwie poprzez ogłowienie koron drzew, zaś miejsca cięć nie zostały zabezpieczone preparatami grzybobójczymi, a tym samym stały się miejscami infekcji grzybów i bakterii dodatkowo osłabiającymi uszkodzone drzewa. Ustawa o ochronie przyrody nie zawiera definicji zabiegów pielęgnacyjnych ani niewłaściwej pielęgnacji. Organ posługując się wykładnią językową stwierdził, że do zabiegów pielęgnacyjnych zaliczyć należy wszelkie cięcia i strzyżenia przy zastosowaniu odpowiednich technik oraz działania konserwacyjne, zaś "niewłaściwe" zabiegi to takie, które nie są takie jakie powinny być, niestosowne, nieodpowiednie, nie na miejscu. Kolegium uznało, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, Spółka winna ponieść odpowiedzialność z tytułu niewłaściwie wykonanych zabiegów pielęgnacyjnych, zaś z odpowiedzialności tej nie zwalnia jej podawany przez nią powód w postaci ochrony bezpieczeństwa ludzi i mienia. Organ wskazał, że przepisy prawne ściśle określają warunki nakładania oraz wysokość kar za nielegalne wycięcie drzew jak i za ich zniszczenie niewłaściwą pielęgnacją i nie pozostawiają organowi administracji swobody w orzekaniu. Kolegium uznało, że ustalony stan faktyczny uzasadniał wymierzenie stronie przedmiotowej kary administracyjnej za zniszczenie drzew (drzewa bliźniacze liczone są osobno, gdy drzewo rozwidla się na wysokości 130 cm). Jednocześnie organ przychylił się do zarzutu strony dotyczącego buka i w związku z tym obniżył wymierzoną przez organ I instancji karę pieniężną. Organ uzasadnił odroczenie przedmiotowej kary pieniężnej wywodami opinii, z których wynika, iż stopień uszkodzenia drzew nie wyklucza zachowania ich żywotności oraz możliwości odtworzenia ich koron. Przedsiębiorstwo Usługowe-Produkcyjne [...] Spółka z o.o. w P. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Szczecinie na powyższą decyzję i wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji lub o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Spółka zarzuciła, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej, bowiem oparto ją na przepisach obowiązujących w dniu jej wydania, a nie na przepisach z dnia zdarzenia. Nadto, zdaniem skarżącej organ naruszył art. 7, art. 8 i art. 77 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, m.in. nieustalenia daty zabiegów pielęgnacyjnych, które mają znaczenie przy ocenie kwestii przedawnienia ewentualnej odpowiedzialności. Ponadto Kolegium naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 Kpa, gdyż dokonało samodzielnej interpretacji zebranego materiału w sprawie. Spółka wniosła także zarzut naruszenia zasady przedawnienia prawa do wymierzenia kary pieniężnej, wyinterpretowany z mających odpowiednie zastosowanie przepisów ustawy o ochronie środowiska i ordynacji podatkowej oraz kodeksu wykroczeń oraz bezpodstawności kary z uwagi na stan wyższej konieczności towarzyszący przycince drzew. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga okazała się częściowo zasadna. W niniejszej sprawie organy administracyjne nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego, tj. uchyliły się od ustalenia daty wykonania cięć pielęgnacyjnych przez skarżącą. Powyższe ma zasadnicze znaczenie co do ustalenia przepisów prawnych, które są podstawą prawną decyzji wymierzających kary administracyjne. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006/3/71, co do stosowania w stosunku do kar administracyjnych przepisów prawnych obowiązujących w dniu zdarzenia. W powyższej uchwale wskazano, iż "zakaz działania prawa wstecz stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. (...) W wyjątkowych okolicznościach dopuszcza się pewne odstępstwa od zasady lex retro non agit, jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a jednocześnie realizacja jej nie jest możliwa bez dopuszczenia wstecznego działania prawa. Naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz prowadzi zazwyczaj, niejako automatycznie, do naruszenia innych zasad znajdujących odzwierciedlenie w przepisach Konstytucji: zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa i zasady ochrony praw nabytych". Kary pieniężne są formą odpowiedzialności administracyjnej za czyny tzw. delikty administracyjne. Są to sankcje administracyjne o charakterze represyjnym, grożące za naruszenia zakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mające dyscyplinować adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawa. Kary administracyjne mają pewne cechy bliskie prawu karnemu, dlatego też powszechnie akceptowane standardy odnoszące się do prawa karnego powinny dotyczyć przepisów określających te kary, gdyż mają one charakter represyjny, a ich celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania. Zgodnie z zasadą określoną w art. 6 i 138 Kpa, organ administracji publicznej, wydając decyzję administracyjną, stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji, jednakże z uwzględnieniem koniecznych wyjątków. Powyższa zasada nie budzi wątpliwości w świetle konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego i praworządności (art. 2 i 7 Konstytucji RP) w sytuacji, kiedy pomiędzy datą nawiązania stosunku administracyjnoprawnego a datą wydania decyzji nie nastąpiły zmiany przepisów prawa. Natomiast jeżeli zdarzenie prawne (zdarzenie będące przedmiotem regulacji prawnej) miało miejsce pod rządami innych przepisów prawnych niż te, które obowiązują w dacie wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie, w przypadku braku przepisów przejściowych powstają wymagające rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjne co do tego, jakie przepisy prawa materialnego powinny mieć zastosowanie w sprawie. W przypadku decyzji konstytutywnych, kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych, stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie). Stosunek administracyjnoprawny pomiędzy stroną - Przedsiębiorstwem Usługowym-Produkcyjnym [...] Spółką z o.o. w P. a organem administracji - Wójt Gminy U. M. w niniejszej sprawie powstał z datą zdarzenia, ponieważ ten moment wyznaczył treść obowiązku administracyjnoprawnego, dlatego też ewentualna sankcja administracyjna powinna być wymierzona na podstawie przepisów obowiązujących w dacie zdarzenia, tj. naruszenia zakazu – ustalenia, że doszło do niewłaściwego wykonania cięć pielęgnacyjnych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracyjny, jeżeli stwierdzi, iż przedmiotowe cięcia wykonano niewłaściwie ustali datę zdarzenia, tj. dokonania tych cięć przez skarżącą, a następnie ustali przepisy prawne obowiązujące w tej dacie. Sąd zwraca także uwagę na treść art. 107 § 3 Kpa, który określa, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jest to istotne, gdyż w materiale dowodowym sprawy znajdują się sprzeczne opinie biegłych. Zarzut skargi związany z naruszeniem art. 15 Kpa jest całkowicie chybiony, bowiem z kompetencji organu II instancji określonych w art. 138 § 1 pkt 2 Kpa wynika, iż wskutek wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Zarzut skargi związany z brakiem zastosowania przez organ analogii legis jest bezzasadny, bowiem stosowanie tej analogii następuje wyjątkowo, gdy podobieństwo zaistniałych faktów decydujących o zastosowaniu analogii wynikać będzie zarówno z fizycznego podobieństwa faktów, jak również z porównania celów regulacji. W niniejszej sprawie nie ma podobieństw faktów pomiędzy zaistniałymi okolicznościami, skutkującymi wymierzenie kar administracyjnych na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska i na podstawie ustawy o ochronie przyrody oraz kar grzywien wymierzanych na podstawie Kodeksu wykroczeń, jak również inny jest cel regulacji tychże ustaw. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. /, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art.205 § 2 tejże ustawy.