II SA/Sz 315/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi G. L. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wymeldowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego G. L. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. G. L. zwrócił się do Prezydenta Miasta o wymeldowanie M. L. z lokalu mieszkalnego przy ul.[...] , ponieważ M. L. wyprowadziła się z tego miejsca w dniu [...] Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa zawiesił postępowanie w sprawie wymeldowania M. L. z miejsca pobytu stałego z uwagi na fakt, że przed Sądem Rejonowym toczy się postępowanie z powództwa M. L. przeciwko G. L. o przywrócenie naruszonego posiadania przedmiotowego lokalu. Pismem z dnia [...] r. G. L. zwrócił się do organu o podjęcie zawieszonego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 97 § 2 Kpa, odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. Zdaniem organu I instancji, nie ustała przyczyna zawieszenia tej sprawy, albowiem nie została dotąd prawomocnie rozstrzygnięta sprawa [...] z powództwa M. L. o przywrócenie naruszonego posiadania lokalu mieszkalnego przy ul.[...] , od której uzależnione jest dokonanie właściwych ustaleń w kwestii opuszczenia przez M. L. tego lokalu. W dniu [...] r. zapadł wyrok przywracający M. L. posiadanie spornego lokalu, jednakże G. L. wniósł apelację od tego wyroku. Akta zostały przekazane do Wydziału II Cywilnego Sądu Okręgowego i dotąd nie zapadło żadne rozstrzygnięcie w tym Sądzie. G. L. zażalił się na powyższe postanowienie. W uzasadnieniu pisma skarżący wskazał, że z dołączonych do wniosku o podjęcie postępowania odpisów protokołów rozpraw sądowych z dnia [...] r. wynika wprost, że M. L. wyprowadziła się z lokalu dobrowolnie, zabrała swoje rzeczy, mieszka na stałe przy ul.[...] , a zatem powinna się wymeldować z dotychczasowego pobytu. Zdaniem skarżącego, do orzeczenia o wymeldowaniu, ze względu na rejestrowy charakter zameldowania, wystarczające jest ustalenie, że dana osoba nie zamieszkuje w określonym lokalu przez odpowiednio długi okres i nie dopełniła ustawowego obowiązku wymeldowania. M. L. na skutek własnej decyzji mieszka w innym lokalu, co świadczy o dobrowolnym opuszczeniu dotychczasowego miejsca pobytu, a jedynie niezgodnie z przepisami jest w tym miejscu zameldowana. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 144 Kpa, po rozpatrzeniu zażalenia G. L., postanowił utrzymać w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 97 § 2 Kpa, organ administracji publicznej podejmuje z urzędu lub na wniosek strony postępowanie jeżeli tylko ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji zawiesił postępowanie administracyjne do czasu rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy pozwu M. L. o przywrócenie naruszonego posiadania przedmiotowego lokalu. Z ustaleń organu I instancji wynika, że sprawa o przywrócenie naruszonego posiadania, sygn. akt [...], nie została jeszcze prawomocnie zakończona. Zdaniem organu, wynik tej sprawy ma znaczenie dla sposobu rozpatrzenia sprawy o wymeldowanie M. L., co oznacza, że do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania przed sądem powszechnym brak jest podstaw do podjęcia i dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. G. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Skarżący wskazał w uzasadnieniu skargi, że ustawa o ewidencji ludności, w art. 15 ust. 2, stanowi, że podmiotem decyzji o wymeldowanie może być jedynie osoba, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, by mówić o opuszczeniu lokalu w rozumieniu tego przepisu należy stwierdzić, że opuszczenie lokalu miało charakter trwały i dobrowolny. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości pogląd, że prawomocny wyrok przywracający posiadanie lokalu osobom bezprawnie zeń usuniętym, oznacza brak przesłanki "opuszczenia". Jednakże wymeldowanie jest wyłącznie aktem rejestracji danych dotyczących pobytu określonej osoby w miejscu jej zameldowania, a zameldowanie jest jedynie czynnością tzw. administracyjno-techniczną. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Wynika z powyższego, że przez samo zameldowanie nie nabywa się żadnych praw do zajmowania mieszkania. Aby mieć prawo zajmowania lokalu, trzeba dysponować tytułem prawnym do niego. Wymeldowanie ma przede wszystkim znaczenie dla zapewnienia zgodności pomiędzy stanem faktycznym, a zapisami w ewidencji ludności, gdyż własność i meldunek to sprawy zupełnie odrębne. Skarżący podkreślił dalej, że według orzecznictwa organ gminy zobowiązany jest przede wszystkim zbadać, czy opuszczenie lokalu jest trwałe i rzeczywiście ma miejsce oraz czy opuszczenie lokalu było dobrowolne, tj. wynikało z własnej woli osoby. Nie może być ono skutkiem wymuszenia, np. gdy poprzez wymianę zamków w drzwiach uniemożliwiono dostęp do lokalu (wyrok NSA z dnia 21.03.2001 r., sygn. akt V SA 2950/00) lub uniemożliwiano zamieszkiwanie w lokalu przez stosowanie przymusu psychicznego i fizycznego, tj. obelgi, rękoczynu, wyzwiska, bicia, drwiny i groźby (wyrok NSA z dnia 3.04.2000 r., sygn. akt V SA 1784/99). Równoznaczna z dobrowolnym opuszczeniem lokalu jest nie tylko dobrowolna zmiana miejsca pobytu, ale także sytuacja, w której osoba dotychczas zameldowana została usunięta z lokalu i do niego niedopuszczona, ale nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu. Zdaniem skarżącego, uwadze zarówno Prezydenta Miasta jak i Wojewodzie umknął fakt, że małżonka opuściła lokal z zamiarem porzucenia rodziny. Obecnie między stronami trwają czynności zmierzające do rozwodu. Małżonkowie nie mieszkają razem. Fakt ten przemawia za tym, że małżonka nie ma prawa do korzystania z lokalu, ponieważ mieszkanie jest jego odrębną własnością. Czynności podjęte przez M. L. zmierzające do przywrócenia naruszonego posiadania mają na celu ograniczenie jego prawa do wyłącznego korzystania z własności. W zaistniałej sytuacji uregulowanie stanu prawnego polegającego na wymeldowaniu osoby jest osobnym stanem prawnym od przywrócenia naruszonego posiadania. Innymi słowy podjęcie decyzji w sprawie wymeldowania, w sytuacji, w której spełnione są wszystkie przesłanki do zastosowania tej instytucji, nie będzie stało na przeszkodzie prawu innej osoby do dochodzenia przywrócenia bezprawnie naruszonego posiadania, a to dlatego, że nie niesie to za sobą zamiaru posiadania mieszkania. Ocena stanu faktycznego nie pozostawia wątpliwości, że M. L. opuściła lokal z zamiarem pozostawienia rodziny i nie wiąże już żadnych czynności życiowych ze spornym lokalem. Organy administracji publicznej powinny więc podjąć decyzję niezależnie od toczącej się sprawy przed sądem powszechnym. W ocenie skarżącego, Wojewoda nie podjął czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w sprawie nie nastąpiła przesłanka wymieniona w artykule 97 § 1 Kpa, gdyż mieszkanie zostało opuszczone dobrowolnie, bo z zamiarem opuszczenia rodziny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwaną dalej P.p.s.a. Skarga G. L. okazała się zasadna. Przedmiotem tej skargi jest postanowienie Wojewody o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie wymeldowania M. L. (wszczętego na wniosek skarżącego) z pobytu stałego z lokalu mieszkalnego przy ul. [...] Postępowanie w sprawie wymeldowania zostało zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa z uwagi na okoliczność, że M. L. wystąpiła do Sądu Rejonowego Wydziału I Cywilnego z powództwem przeciwko G. L. o przywrócenie naruszonego posiadania lokalu mieszkalnego przy ul. [...] Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, organ administracji zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak wynika z ustaleń organu I instancji, w dniu [...] r. zapadł wyrok sądu powszechnego przywracający M. L. posiadanie przedmiotowego lokalu, który z uwagi na apelację wnioskodawcy nie jest prawomocny. W myśl art. 97 § 2 Kpa, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Zdaniem organów administracji bezspornym jest, że do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o przywrócenie posiadania tego lokalu przed sądem powszechnym, brak jest możliwości podjęcia i dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wymeldowania M. L. Dlatego też organy nie uwzględniły wniosku G. L. o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie wymeldowania M. L. i na podstawie art. 97 § 2 Kpa odmówiły podjęcia zawieszonego postępowania. Z kolei według skarżącego, ustalenie przez organ administracji faktu opuszczenia przez M. L. lokalu przy ul. [...] nie powinno być uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia Sądu Cywilnego sprawy z jej powództwa o przywrócenie naruszonego posiadania tego lokalu. Znaczenie dla czynności wymeldowania ma sam fakt dobrowolnego opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu. Kwestię sporną w sprawie stanowi zagadnienie, czy rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w przedmiocie wymeldowania M. L. z lokalu mieszkalnego przy ul. [...] jest zależne od zakończenia sprawy cywilnej zainicjowanej jej powództwem o przywrócenie posiadania tego lokalu. Innymi słowy, należało w sprawie rozważyć, czy rozstrzygnięcie sprawy cywilnej o przywrócenie posiadania lokalu mieszkalnego, w okolicznościach jakie zaistniały w tej sprawie, stanowi tzw. zagadnienie wstępne dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej o wymeldowanie z lokalu osoby, która wytoczyła powództwo posesoryjne. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, mogą być wyłącznie kwestie prawne, które ujawniły się w toku postępowania administracyjnego i dotyczą istotnej przesłanki dla rozpatrzenia sprawy, lub konieczność ich rozstrzygnięcia wynika wprost z przepisów prawa materialnego. Dotyczy to sytuacji kiedy wydanie merytorycznego orzeczenia w sprawie administracyjnej uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem określonego zagadnienia materialnoprawnego, które ze swej istoty należy do kompetencji innego organu lub sądu i nie było prawomocnie przesądzone (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. II GSK 1028/09, LEX nr 746031). W takiej sytuacji organ administracji prowadzący postępowanie ma obowiązek ustalenia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Przy czym związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji, w prowadzonej przez organ sprawie. Oznacza to, że zagadnienie wstępne to kwestia materialnoprawna pojawiająca się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia - bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia - załatwienie istoty sprawy administracyjnej W kontekście powyższego należy podkreślić, że zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu administracji w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2012 r., II OSK 2378/10, LEX nr 1138155). Podstawę do wymeldowania stanowi art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), zgodnie z którym organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Oznacza to, iż do wymeldowania w trybie administracyjnym niezbędne jest spełnienie następujących przesłanek - faktyczne opuszczenie lokalu oraz niedopełnienie obowiązku wymeldowania się. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że przesłanka opuszczenia miejsca pobytu stałego, w rozumieniu powyższej ustawy, będzie spełniona, jeśli opuszczenie lokalu nastąpi dobrowolnie i trwale. O opuszczeniu miejsca stałego pobytu można mówić tylko wtedy, gdy dana osoba fizycznie nie przebywa w określonym lokalu i ma zamiar opuszczenia tego lokalu na stałe, a zamiar ten związany jest z założeniem w nowym miejscu ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Celem decyzji o wymeldowaniu jest doprowadzenie do zgodności faktycznego miejsca pobytu osoby z miejscem rejestracji, ma więc ona charakter ewidencyjny i służy jedynie aktualizacji i doprowadzenia do zgodności pomiędzy miejscem zamieszkania, a miejscem zameldowania. Decyzja ta nie powoduje powstania, ani utraty jakichkolwiek praw, nie ma więc żadnego wpływu na kwestię uregulowania praw do danego lokalu. Obowiązkiem organów administracji prowadzących postępowanie w sprawie o wymeldowanie jest więc ustalenie - w oparciu o zebrany materiał dowodowy - okoliczności faktycznych tj. tego czy dana osoba trwale oraz dobrowolnie opuściła lokal, w którym była zameldowana na pobyt stały. Reasumując, należy podkreślić, że przesłankami wymeldowania są tylko i wyłącznie okoliczności faktyczne, nie zaś kwestie materialnoprawne, których rozstrzygnięcie mogłoby być przedmiotem postępowania przed sądem lub innym organem. Dlatego też, zdaniem Sądu, orzeczenie sądu cywilnego w sprawie posesoryjnej może mieć znaczenie w sprawie administracyjnej o wymeldowanie tylko dla ustalenia okoliczności faktycznych sprawy i oceny zaistnienia przesłanek wymeldowania z art. 15 ust. 2 powoływanej ustawy. Ewidencja ludności służy bowiem rejestracji danych o miejscu rzeczywistego pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego. Ponadto, żaden szczególny przepis nie uzależnia wydania merytorycznego orzeczenia w sprawie wymeldowania od zakończenia równolegle toczącego się postępowania posesoryjnego w sądzie powszechnym. Poza tym w przypadku uwzględnienia przez sąd powszechny powództwa posesoryjnego i przywrócenie posiadania danego lokalu osobie, która została z niego wcześniej z niego wymeldowana decyzja organu, istnieje podstawa do ponownego zameldowania tej osoby w lokalu, o ile spełni ona przesłanki wymagane do zameldowania danej osoby w tym lokalu. W związku z powyższymi rozważaniami, należało stwierdzić, że rozstrzygnięcie sprawy z powództwa M. L. o przywrócenie posiadania lokalu mieszkalnego przy ul. [...] nie stanowi zagadnienia wstępnego (w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa) w sprawie o wymeldowanie jej z pobytu stałego z przedmiotowego lokalu. Fakt wytoczenia powództwa posesoryjnego przez uczestniczkę tego postępowania meldunkowego może mieć istotne znaczenie dla sprawy wyłącznie jako element stanu faktycznego tej sprawy. Sąd uznał, wobec powyższego, że organ I instancji nie mając podstaw do zawieszenia postępowania o wymeldowanie z powodu powództwa cywilnego M. L. o ochronę posiadania lokalu, niezasadnie orzekł o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania na wniosek skarżącego. Nieprawidłowo też organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Zdaniem Sądu, organ meldunkowy może dokonać samodzielnej oceny czy M. L. trwale i dobrowolnie opuściła miejsce pobytu stałego z uwzględnieniem jej sprawy z powództwa posesoryjnego - jako elementu stanu faktycznego, nie zaś jako tzw. zagadnienia wstępnego. W związku z tym, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r. naruszają art. 97 § 1 pkt 4 Kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w pkt I wyroku, uchylił postanowienia obu instancji. W pkt II sentencji orzeczono o wykonaniu zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.