II SA/Sz 316/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Asesor WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Małgorzata Frej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2007 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego i zasiłku dla bezrobotnych I uchyla zaskarżoną decyzję, II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrokiem z dnia [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...]. orzekającą o utracie przez D. S. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem [...]. W uzasadnieniu wskazano, że D. S. została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. w dniu [...]. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku od dnia [...]. Następnie wyznaczony został jej termin zgłoszenia się w niniejszym urzędzie celem potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy na dzień [...]. W wyznaczonym terminie nie stawiła się i nie powiadomiła w ciągu 5 dni o przyczynie niestawiennictwa. Do właściwego urzędu D. S. zgłosiła się w dniu [...]. wyjaśniając, iż niemożność stawienia się w wyznaczonym terminie spowodowana była chorobą. Do odwołania załączyła zaświadczenie lekarskie datowane na dzień [...], z którego treści wynikało, że stan choroby utrzymywał się w dniach od [...]. W zaświadczeniu stwierdzono, że stan D. S. powodował konieczność stałego przyjmowania leków i pobytu w domu. Organ odwoławczy za bezprzedmiotowe uznał rozstrzyganie, czy podana przez skarżącą przyczyna nie stawienia się, mogłaby zostać uznana za usprawiedliwioną, skoro została wskazana po upływie pięciodniowego terminu ustawowego. Sąd nie podzielił stanowiska organu. Wskazał, iż Skarżąca korzystała ze zwolnienia lekarskiego do dnia [...]. Niezwłocznie, bowiem w dniu następnym. zgłosiła się do powiatowego urzędu pracy. Należało zatem wyjaśnić, czy nie zgłoszenie się w terminie było usprawiedliwione obiektywnymi przyczynami, to znaczy takimi, które uniemożliwiały wypełnienie ustawowego obowiązku przy dołożeniu wszelkich starań. Wymagało to poczynienia odpowiednich ustaleń, których zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co uzasadniło stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, zwanej dalej k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd zaznaczył, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien wyjaśnić wszystkie wskazane okoliczności, a następnie wydać stosowną decyzję. Decyzją z dnia [...], Wojewoda ponownie utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...]. orzekającą o utracie przez D. S. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż w art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514, ze zm.), ustawodawca jednoznacznie określił termin, w którym bezrobotny zobowiązany jest usprawiedliwić swoje niestawiennictwo, tj. w terminie 5 dni od dnia, który został wyznaczony, jako dzień stawienia się w urzędzie. Powyższą decyzję D. S. także zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wyrokiem z dnia 10 maja 2006 r., Sygn. akt II SA/Sz 1462/05, WSA uchylił decyzję Wojewody z dnia [...]. W ocenie Sądu organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględnił wskazań płynących z poprzedzającego ją wyroku z dnia 22 czerwca 2005 r., czym uchybił dyspozycji art. 153 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej P.p.s.a.). Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 10 ust. 4 pkt 2 i art. 146 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r., Nr 99, poz. 1001, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda również orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty S. z dnia [...]. W uzasadnieniu podkreślił, iż D. S. rejestrując się w dniu [...]. w Powiatowym Urzędzie Pracy w S., została jednocześnie pouczona o obowiązkach bezrobotnego, w tym również o obowiązku zgłaszania się w wyznaczonych terminach w siedzibie urzędu, a w razie niestawiennictwa do powiadomienia w ciągu 5 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Fakt pouczenia potwierdziła własnym podpisem na karcie rejestracyjnej bezrobotnego. W wyznaczonym terminie, tj. [...] nie stawiła się i w ciągu 5 dni nie poinformowała o przyczynie swego niestawiennictwa. Dopiero w dniu [...]. załączyła do odwołania wystawione w tej samej dacie zaświadczenie lekarskie – druk Mz/L-1. Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 lutego 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania świadczeń określonych w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. Nr 25, poz. 132), o niezdolności do pracy bezrobotny z prawem do zasiłku zobowiązany jest zawiadomić PUP w terminie 2 dni od daty wystawienia zaświadczenia lekarskiego przewidzianego w odrębnych przepisach oraz dostarczyć je bezzwłocznie po ustaniu choroby. Zaświadczenie o którym wyżej mowa, w myśl art. 55 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, ma charakter poufny, wystawiane jest w dwóch egzemplarzach, jak również jest drukiem ścisłego zarachowania. Strona natomiast, mimo że pobierała zasiłek dla bezrobotnych nie złożyła wymaganego zaświadczenia, ponieważ zaświadczenie, które przedłożyła nie jest drukiem ścisłego zarachowania i nie podlega kontroli. Poza tym, zaświadczenie to zostało wystawione dopiero w dniu [...], a zatem już po chorobie strony. Zdaniem organu, zaznaczenia wymagało także, iż z przedłożonego przez D. S. zaświadczenia wynikało jedynie, że w dniach od [...] nie mogła wychodzić z domu. Wiedząc jednakże o wyznaczonym terminie stawiennictwa, już w dniu [...] powinna była spróbować powiadomić za pośrednictwem innych osób lub telefonicznie PUP o konieczności wyznaczenia nowego terminu. W tej sytuacji należało przyjąć, że D. S. nie dołożyła wszelkich starań, aby powiadomić PUP o niemożności stawienia się na wezwanie. Decyzję Wojewody z dnia [...] D. S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ odwoławczy w sposób błędny zinterpretował treść przepisu art. 55 ustawy z dnia 25 czerwiec 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego, wskazując na jego podstawie, iż skarżąca przedłożyła nieprawidłowe zaświadczenie lekarskie. Art.13 ust. 1 pkt 4 przywołanej ustawy jednoznacznie wskazuje bowiem, że osobie bezrobotnej z prawem do zasiłku świadczenie chorobowe ż tytułu niezdolności do pracy nie przysługuje. Osoba bezrobotna, zarejestrowana w PUP nie jest pracownikiem. Nie posiada również statusu pracownika tegoż urzędu, wobec czego nie może otrzymać zwolnienia lekarskiego przysługującego pracownikom na specjalnym druku. Przedmiotowe zaświadczenie lekarskie wystawił lekarz medycyny publicznego zakładu opieki zdrowotnej, przeszkolony i upoważniony do wystawiania stosownych zwolnień i zaświadczeń lekarskich. Wojewoda nie posiada zatem uprawnień i podstaw do twierdzenia, iż osobę, która wystawiła zwolnienie, cechuje brak kwalifikacji do wykonywania zawodu w sposób właściwy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. dalej P.p.s.a.) sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji na podstawie kryterium legalności, oceniając zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa materialnego oraz badając czy organy administracji w toku postępowania administracyjnego nie naruszyły przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wykazano we wcześniejszej części uzasadnienia, sprawa pozbawienia D. S. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dwukrotnie stanowiła już przedmiot rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Prawomocnymi wyrokami z dnia 22 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Sz 485/04 oraz z dnia 10 maja 2006 r., Sygn. akt II SA/Sz 1462/05, Sąd kolejno uchylił decyzję Wojewody z dnia [...], a następnie podjętą w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzję tegoż organu z dnia [...]. W aspekcie dalszych rozważań Sądu, podkreślenia wymaga, iż w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej P.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zaznaczyć należy, co podkreślone zostało także w powołanym powyżej wyroku WSA w Szczecinie z dnia 10 maja 2006 r., iż zgodnie z ugruntowanym w doktrynie i orzecznictwie sądowym stanowiskiem, przyjęta przez sąd ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie może mieścić się zarówno uznanie jak i krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie przez organ konkretnych przepisów w danym przypadku uznane zostało przez sąd administracyjny za poprawne lub za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Ponadto ocena prawna dotyczyć może również braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy. Orzeczenie sądu administracyjnego zawierające wskazania, co dalszego postępowania wywiera zatem skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 459/06, wyrok NSA O/Z w Poznaniu z 16 października 1997 r., sygn. akt I SA/Po 262/97, Lex nr 30884, wyrok NSA w Warszawie z 29 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1177/97, Lex nr 47301, T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2000 r., s. 266-267). W związku z powyższym, w rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności zadaniem Sądu jest z urzędu dokonanie badania, czy ponownie rozpoznając sprawę cofnięcia D. S. statusu osoby bezrobotnej i zasiłku Wojewoda uwzględnił wskazania wynikające z powołanych wcześniej orzeczeń sądowych. Analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż organ odwoławczy po raz kolejny przy rozstrzyganiu sprawy pominął wskazania co dalszego postępowania płynące z wyroku z dnia 22 czerwca 2005 r., pomimo że z tej przyczyny wyrokiem z dnia 10 maja 2006 r. Sąd uchylił już uprzednio wydaną w sprawie, w wyniku ponownego jej rozpoznania, decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda ponownie przedstawił własną, odmienną od przyjętej przez Sąd w wyroku z dnia 22 czerwca 2005 r. wykładnię art. 13 ust. 3 pkt 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, przyjmując na jej podstawie, że D. S. nie dołożyła wszelkich starań, aby powiadomić PUP o niemożności stawienia się na wezwanie, wskutek czego należało orzec o pozbawieniu jej statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku. Dokonując oceny postępowania organu w kontekście unormowań zawartych w art. 153 P.p.s.a., uznać należy, że organ II instancji, nie uwzględniając wyrażonej w wyroku z dnia 22 czerwca 2005 r. oceny prawnej Sądu, jak również zawartych w nim jednoznacznych zaleceń, co do dalszych działań w sprawie, powtórnie uchybił postanowieniom powołanego przepisu. W ocenie Sądu, Wojewoda nie podjął kroków celem wyjaśnienia, czy nie zgłoszenie się D. S. w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. w wyznaczonym terminie było usprawiedliwione obiektywnymi przyczynami, ograniczając się jedynie do wyrażenia własnego, subiektywnego stanowiska w kwestii możności oraz przyczyn braku stosownego zawiadomienia organu. Po raz kolejny rozpoznając sprawę Wojewoda zobligowany jest zatem wziąć pod uwagę przedstawione powyżej okoliczności łącznie ze wskazaniami Sądu zawartymi w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 22 czerwca 2005 r. Jednocześnie Sąd nadmienia, że biorąc pod uwagę już dwukrotne niezastosowanie się Wojewody do wyroku sądu administracyjnego, Prezes tut. Sądu skierował sygnalizację do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. należało orzec jak w pkt I sentencji. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku oparte zostało o przepis art. 152 P.p.s.a.