II SA/Sz 319/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi E. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego E. H. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 - dalej jako "k.p.a."), art. 2 ust. 19 lit. b ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 - dalej jako: "ustawa"), po rozpatrzeniu odwołania E. H. (dalej jako: "skarżący" lub "strona") od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...]. w sprawie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko E. H., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu 24 lipca 2018 r. skarżący złożył wniosek o ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci E. H. (pierwsze dziecko) i D. H. (kolejne dziecko). Organ I instancji decyzją z dnia [...] odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko i jednocześnie przyznał świadczenie na kolejne dziecko. Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji w części odmawiającej przyznania świadczenia na córkę, z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na posiedzeniu w dniu [...]. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, z powołaniem się na wyrok WSA w Opolu z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt 49/18, że uwzględnienie w dochodzie rodziny za 2017 r. dochodu uzyskanego z tytułu stypendium socjalnego z pomięciem instytucji utraty dochodu stanowi o naruszeniu prawa materialnego. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji decyzją z dnia [...] r. ponownie odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko z uwagi na to, że dochód rodziny (do którego zaliczono m.in. kwoty otrzymane w 2017 r. ze stypendium, socjalnego) wyniósł [...] zł miesięcznie, a więc przekroczył kryterium dochodowe. Skarżący w odwołaniu od powyższej decyzji podniósł, iż organ błędnie ustalił miesięczny dochód rodziny, wliczając stypendia otrzymywane w 2017 r. przez niego i żonę, nie uwzględniając faktu, że w 2018 r. tego dochodu już nie otrzymywał, zatem należy uznać go za dochód utracony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji stwierdziło, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i wskazując na ustalenia organu I instancji wyjaśniło, że rodzina skarżącego składa się z czterech osób, zaś małżonkowie w roku 2017 ukończyli studia. Skarżący od 06 lutego 2018 r. pracuje, za miesiąc marzec 2018 r. uzyskał wynagrodzenie w kwocie [...]zł. Małżonka strony nie pracuje, zostało jej przyznane świadczenie rodzicielskie na syna na okres od 17 lipca 2018 r. do 16 lipca 2019 r. w kwocie [...]zł miesięcznie. Małżonkowie w roku 2017 uzyskali dochód nieopodatkowany z tytułu stypendium socjalnego - skarżący w kwocie [...]zł ([...] zł miesięcznie), małżonka w wysokości [...] zł ([...] zł). Ponadto organ I instancji ustalił, iż miesięczny dochód rodziny skarżącego w roku 2017, tj. poprzedzającym okres zasiłkowy, w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] zł. Składało się na niego stypendium skarżącego - [...] zł, stypendium żony [...] zł, dochód uzyskany z tytułu zatrudnienia - [...] zł oraz świadczenie rodzicielskie - [...] zł. Zdaniem organu odwoławczego, dochód rodziny ustalono prawidłowo, zaś kryterium uprawniające do otrzymania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko zostało przekroczone. Fakt przekroczenia kryterium dochodowego powoduje, że świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko stronie nie przysługuje. Odpowiadając na podniesiony w odwołaniu zarzut dotyczący wliczenia do dochodu rodziny kwot otrzymywanego przez małżonków w roku 2017 stypendium, Kolegium zaakcentowało, iż w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi okoliczność uzasadniająca zastosowanie przepisów o utracie dochodu, gdyż utrata stypendium nie stanowi zdarzenia powodującego utratę dochodu w myśl art. 3 pkt 19 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Przepis ten enumeratywnie wymienia okoliczności, które powodują utratę dochodu. Pojęcie "utraty stypendium" nie zostało w ustawie zdefiniowane. Zaprzestanie pobierania stypendium nie stanowi zatem o utracie dochodu. Na marginesie organ odwoławczy podkreślił, iż wskazany w decyzji Kolegium z dnia [...]. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu sygn. akt II SA/Op 49/18 z dnia 26 kwietnia 2018 r., który może mieć znaczenie w sprawie, na chwilę obecną jest wyrokiem nieprawomocnym. Skarżący zaskarżył opisaną decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze decyzji tej zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 5 ust. 3 ustawy poprzez odmowę przyznania świadczenia wychowawczego mimo, iż dochód rodziny w przeliczeniu na jedną osobę nie przekracza średnio kwoty 800,00 zł miesięcznie, - art. 2 pkt 19 lit. b ustawy poprzez uznanie, że stypendium uzyskiwane przez skarżącego do czerwca 2017 r. oraz przez jego żonę do czerwca 2018 r. nie stanowią dochodu utraconego w rozumieniu tego przepisu i w konsekwencji powinny być uwzględniane przy obliczaniu dochodu rodziny, - art. 7 ust. 1 ustawy poprzez uznanie, że dochód faktycznie i bezpowrotnie utracony w postaci stypendium uzyskiwanego przez obojga małżonków powinien być brany pod uwagę i doliczany do dochodu rodziny przy przyznawaniu świadczenia wychowawczego; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 138 § 2a k.p.a. poprzez brak uwzględnienia zarówno przez Prezydenta Miasta K. i przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykładni przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 2 pkt 19 lit. b ustawy, dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z dnia 15 listopada 2018 r., podczas gdy na mocy art. 138 § 2a k.p.a. taka wykładnia jest wiążąca dla organów; - art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie w tej samej sprawie przez ten sam organ, rozstrzygający jednak w innym składzie, zupełnie odmiennej wykładni art. 2 pkt 19 lit. b ustawy, co spowodowało brak zaufania skarżącego do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów doszedł do przekonania, że skargę należy uznać za zasadną. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Zasady przyznawania świadczenia wychowawczego uregulowano w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (tj. matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. Natomiast stosownie do art. 2 pkt 2 ustawy przez dochód członka rodziny rozumie się przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3. Przepis art. 7 ust. 1-3 ustawy normuje tryb postępowania w sytuacji "utraty dochodu" lub "uzyskania dochodu", zaś ustawodawca definiuje te pojęcia w art. 2 pkt 19 i 20 ustawy. Według art. 7 ust. 1 ustawy w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Natomiast w myśl art. 2 pkt 19 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o utracie dochodu - oznacza to utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej, renty socjalnej lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. poz. 303), e) wykreśleniem z rejestru pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 16b ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2017 r. poz. 2336 oraz z 2018 r. poz. 650 i 858) lub art. 36aa ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778, z późn. zm.), f) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, g) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych, h) utratą świadczenia rodzicielskiego, i) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, j) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 209 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. poz. 1668); W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że brak jest podstawy do przyznania świadczenia wychowanego na pierwsze dziecko z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego, ustalając, że miesięczny dochód czteroosobowej rodziny skarżącego w roku 2017 r. (tj. roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego) przy uwzględnieniu dochodu uzyskanego w roku 2018 wyniósł w przeliczaniu na osobę w rodzinie [...] zł, czym przekroczył kwotę uprawniającą do przyznania świadczenia wychowawczego określoną w art. 5 ust.3 ustawy. Do dochodu tego doliczono m.in. kwoty ze stypendiów socjalnych otrzymane w 2017 r. przez skarżącego oraz jego małżonkę (będących wówczas studentami), przyjmując, że utrata przez skarżącego stypendium w czerwcu 2017 r. nie stanowi zdarzenia, o którym mowa w art. 2 pkt 19 ustawy. Sąd w składzie orzekającym tego stanowiska nie podziela. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przy definiowaniu pojęcia "utraty dochodu" nie można pominąć celu, jakiemu ma służyć świadczenie wychowawcze, a którym jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 ustawy). Oznacza to, że obowiązkiem sądu jak i organów administracji stosujących przepisy tej ustawy, jest poszukiwanie takiej wykładni tych przepisów, która w jak najpełniejszy sposób wpisze się w realizację tego celu i w możliwie najbardziej adekwatny sposób - poprzez uwzględnienie zaistniałych zmian - będzie odzwierciedlała aktualny poziom dochodów osoby wnioskującej i członków jej rodziny. Wiąże się to z wymogiem zastosowania przy interpretacji przepisów wykładni systemowej i celowościowej. Również NSA z wyroku z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt I OSK 817/17 przeciwstawił się literalnemu odczytaniu definicji omawianego pojęcia wskazując na potrzebę dostrzegania celu wprowadzenia do systemu prawnego ustawy. Niewątpliwie na gruncie przedmiotowej sprawy organ odwoławczy oparł się na literalnej wykładni art. 2 pkt 19 ustawy, która doprowadziła do wniosków trudnych do zaakceptowania. Przyjęcie bowiem, że kwota stypendium socjalnego, w sytuacji zaprzestania jej pobierania stanowi dochód, który podlega wliczeniu, pozostaje w sprzeczności z intencją ustawodawcy, gdyż prowadzi do nieuprawionego zawężenia kręgu potencjalnych beneficjentów świadczenia wychowawczego, a w konsekwencji niezaspokojenia potrzeb dzieci w zakresie adekwatnym do aktualnej sytuacji finansowej rodziny. Trudno przyjąć, aby rodzic mógł pokryć potrzeby dziecka ze środków, których już nie uzyskuje. Powołany w podstawie prawnej art. 2 pkt 19 lit. b ustawy, został więc zinterpretowany przez organy obu instancji z pominięciem wykładni systemowej i celowościowej. Zdaniem Sądu, utrata omawianego dochodu powinna być rozpatrywana na zasadach podobnych do przesłanki utraty stypendium dla bezrobotnych. Tym samym podzielić należy pogląd wyrażony w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 49/18 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 43/16 jak i argumenty przytoczone na jego potwierdzenie. W wyrokach tych przyjęto, że interpretacja utraty dochodu z postaci "stypendium dla bezrobotnych" powinna być rozumiana funkcjonalnie tj. obejmować świadczenia socjalne przyznawane, szeroko rozumianej grupie osób bezrobotnych. Zgodnie z tą tezą, skoro uczeń nie jest osobą pracującą (a więc jest osobą bezrobotną) to otrzymywane przez niego stypendium socjalne (szkolne) mieści się w pojęciu "stypendium dla bezrobotnych". Do takiej interpretacji skłania brak zastrzeżenia przez ustawodawcę, że chodzi tu jedynie o "stypendium dla bezrobotnych" w rozumieniu przepisów jakiejś konkretnej ustawy, która nie została w ww. przepisie wymieniona. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, iż stypendium socjalne dla studenta jest instytucją pomocy materialnej podobnie jak i stypendium dla bezrobotnego, które przysługuje w okresie odbywania przez niego szkolenia w celu podniesienia kwalifikacji zawodowych i innych kwalifikacji zwiększających szansę na podjęcie lub utrzymanie zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej. Podkreślenia wymaga, że przedstawiona wykładnia pozwala na urzeczywistnienie dochodów rodziny do jak najbardziej zbliżonych w dacie składania wniosku i nie narusza słusznego interesu strony, celu ustawodawcy jak i zasady równości wyrażonej w art. 7 Konstytucji. Z tych też względów zgodzić należy się ze skarżącym, iż w okolicznościach niniejszej sprawy stypendium socjalne powinno być traktowane jako forma zasiłku dla bezrobotnych, a tym samym utrata takiego dochodu mieści się w art. 2 pkt 19 lit. b ustawy. Tożsame stanowisko co do sposobu interpretacji ww. unormowania zajęło Kolegium w decyzji kasacyjnej z dnia [...] r., a zatem na tle badanej sprawy przyjęcie odmiennej i jednocześnie błędnej wykładni narusza również zasadę zaufania do organów państwa. Podsumowując stwierdzić należy, że przedstawione wyżej powody dowodzą, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji dokonał niewłaściwej interpretacji omawianego przepisu, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia wysokości dochodu członków rodziny skarżącego w przeliczeniu na osobę oraz uchybienia art. 8 k.p.a. Stanowi to więc o naruszeniu prawa materialnego oraz zasad prawa procesowego w stopniu obligującym do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji organu odwoławczego. Dokonując ponownego rozpoznania sprawy Kolegium zobligowane będzie do zweryfikowania przesłanek warunkujących uzyskanie prawa do świadczenia wychowawczego z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd oceny prawnej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i stosownie do art. 200 i 205 § 2 ww. ustawy orzekł o zwrocie kosztów postępowania.