II SA/Sz 32/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. 1. Decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...] Burmistrz W. (dalej jako: "Organ I instancji"), działając na podstawie art. 38, art. 8 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 i 4 w związku z art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2020 r., poz. 1876 ze zm.- dalej jako: "u.p.s.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.- dalej jako: "K.p.a."),przyznał J. G. (dalej jako: "Skarżąca") pomoc społeczną w postaci: zasiłku okresowego w okresie od października do grudnia 2021 r. w wysokości po 131,04 zł miesięcznie. Uzasadniając swoje stanowisko Organ I instancji podał, że na dochód rodziny Skarżącej składa się emerytura męża pomniejszona o potrącenia komornicze [...] w wysokości [...] zł oraz zasiłek stały w wysokości [...] zł. Z kolei kryterium dochodowe dla rodziny wynosi 1056 zł, natomiast 50% różnicy pomiędzy posiadanym dochodem a kryterium to kwota 131,04 zł, co stanowi kwotę właściwą przyznanego zasiłku okresowego. Ponadto, Organ I instancji wskazał, że decyzja o wypłacie świadczeń w wysokości określonej cytowanym wyżej artykułem podyktowana jest sytuacją finansową jaką posiada Ośrodek Pomocy Społecznej. Na realizację zadań w zakresie wypłaty zasiłków okresowych dysponuje w 2021 r. kwotą 125 490 złotych, co daje średnio 10 457,50 na miesiąc. Za okres od stycznia do końca września 2021 r. wypłacono pomoc na ogólną kwotę 81636,12 zł. Plan wydatków na zasiłki okresowe w 2021 r. został zrealizowany za ten okres w 65,05 % środków. Liczba wniosków złożonych w III kwartałach 2021 jest wyższa niż w roku ubiegłym i wyniosła odpowiednio 333 za 2020 i 408 wniosków w III kwartale 2021 r. Zauważalna tendencja wzrostowa jest wynikiem sytuacji osób i rodzin, które w wyniku obostrzeń związanych z trwającą pandemią koronawirusa, utraciły możliwość zarobkowania w branży turystycznej, gdzie większość osób z gminy szuka zatrudnienia. Ośrodek dysponując określonymi środkami finansowymi realizuje wypłatę świadczeń na podstawie art. 38 ust. 3 u.p.s. dla wszystkich mieszkańców gminy, czyli w wysokości 50 % różnicy pomiędzy posiadanym dochodem a kryterium dochodowym określonym w art. 8 ust. 3 u.p.s. 2. Od powyższej decyzji odwołała się Skarżąca zarzucając naruszenie: - prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 2, 3 i 4 w zw. z art. 3 ust. 1 i 3 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię i błędne stanowisko organu w przedmiocie wysokości przyznanego zasiłku w kwocie 131,04 zł miesięcznie, w sytuacji gdy wysokość tego zasiłku jest niewystarczająca do zaspokojenia podstawowych, elementarnych potrzeb Skarżącej, a więc nie gwarantuje zabezpieczenia minimum egzystencji, co powoduję, że decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku we wskazanej wysokości jest sprzeczna z dyrektywami zawartymi w art. 3 ust. 1, 3 i 4 u.p.s., które wskazują cele i kryteria jakimi winny kierować się organy stosując instytucje pomocy społecznej, a tym samym decyzja wykracza poza zakres dopuszczonego przez ustawodawcę uznania administracyjnego przysługującego organowi przy podejmowaniu decyzji w oparciu o powołane przepisy u.p.s., - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż Gmina nie dysponuje wystarczającą ilością środków publicznych na zasiłki celowe i okresowe, z racji zaistniałego faktu, iż Gmina jako beneficjent dofinansowania ośrodków pomocy społecznej w województwie zachodniopomorskim w styczniu 2021 r. otrzymała kwotę 164.000 zł tytułem bezzwrotnej pomocy finansowej z budżetu państwa, która to kwota winna być przeznaczona m.in. na obsługę zasiłków okresowych, według założeń programu. Wskazując na powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o zmianę decyzji, poprzez przyznanie prawa do zasiłku okresowego w kwocie 262,08 zł miesięcznie, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. 3. Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1, art. 4, art. 11 ust. 2, art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, art. 106 ust. 4, art. 110 ust. 7 i ust. 8 u.p.s., po rozpatrzeniu odwołania, orzekło utrzymać w mocy decyzję Organu I instancji. W uzasadnieniu Organ II instancji wskazał, że z materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy wynika, iż Organ I instancji prawidłowo ustalił dochód rodziny Skarżącej i przyznał stronie zasiłek okresowy, w granicach przewidzianych w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 38 ust. 2 u.p.s. kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Jednocześnie w uzasadnieniu swojej decyzji Organ I instancji stwierdził, że wysokość przyznanej pomocy odpowiada możliwościom finansowym Ośrodka, który posiada ograniczone środki finansowe na udzielenie pomocy w tej formie. Bezsprzecznie, sytuacja materialna Skarżącej jest trudna, zasługuje ona na wsparcie w postaci zasiłku okresowego. Jednakże rozstrzygając o wysokości tego świadczenia należało uwzględnić wielkość środków finansowych, które pozostawały w dyspozycji organu przyznającego świadczenie. Organ pomocy społecznej jest upoważniony do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze musi rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Kolegium nie znalazło podstaw, by ingerować w wysokość świadczeń przyznawanych potrzebującym, skoro Organ I instancji działał w ramach obowiązujących przepisów prawa. 4. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Podniosła naruszenie prawa materialnego – art. 38 ust. 2, 3 i 4 w zw. z art. 3 ust. 1 i 3 u.p.s., poprzez jego błędną wykładnię i błędne stanowisko organów w przedmiocie wysokości przyznanego zasiłku, w sytuacji gdy wysokość tego zasiłku jest niewystarczająca do zaspokojenia podstawowych, elementarnych potrzeb Skarżącej, a więc nie gwarantuje zabezpieczenia minimum egzystencji, co powoduje, że decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku we wskazanej wysokości jest sprzeczna z dyrektywami zawartymi w art. 3 ust. 1, 3 i 4 u.p.s., które wskazują cele i kryteria jakimi winny kierować się organy stosując instytucje pomocy społecznej, a tym samym decyzja wykracza poza zakres dopuszczonego przez ustawodawcę uznania administracyjnego przysługującego organowi przy podejmowaniu decyzji w oparciu o powołane przepisy u.p.s. Zarzuciła także błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że Gmina W. nie dysponuje wystarczającą ilością środków publicznych na zasiłki celowe i okresowe, z racji zaistniałego faktu, iż Gmina jako beneficjent dofinansowania ośrodków pomocy społecznej w województwie zachodniopomorskim otrzymała kwotę 164.000 zł tytułem bezzwrotnej pomocy finansowej z budżetu państwa, która to kwota winna być przeznaczona na obsługę m.in. zasiłków okresowych i celowych, według założeń programu. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że jej sytuacja materialna niewątpliwie jest bardzo ciężka a aktualne koszty utrzymania pochłaniają całość uzyskiwanych świadczeń z pomocy społecznej. Zdaniem Skarżącej, podwyższenie kwoty zasiłku z kwoty 131,04 do kwoty 262,08 zł niewątpliwie poprawi w jakimś stopniu jej sytuację bytową a różnica bezspornie mieści się w możliwości pomocy społecznej. Ponadto, w ocenie Skarżącej, Organ pominął fakt przyznania dotacji w kwocie 164.000 zł w 2021 r. 5. W odpowiedzi na skargę Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych. 7. Przedmiotem kontroli Sądu w tym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza W., w której przyznano Skarżącej zasiłek okresowy od października do grudnia 2021 r. w wysokości 131,04 zł miesięcznie. 8. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy i wskazać, że zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej bądź rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Stosownie do art. 38 ust. 2 pkt 1 u.p.s., zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie, a w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Ponadto w myśl art. 38 ust. 3 pkt 1 u.p.s., kwota zasiłku okresowego, nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby oraz kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Natomiast okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy na mocy art. 38 ust. 5 u.p.s. Z powyższego wynika, że decyzja określająca wysokość zasiłku okresowego podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne cechuje się między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań, nie jest to jednak akt "łaski" organu. Fakt spełnienia kryteriów ustawowych dla przyznania zasiłku okresowego nie powoduje po stronie organu obowiązku przyznania go w maksymalnej wysokości. W art. 38 ust. 2 pkt 1 i art. 38 ust. 3 pkt 1 u.p.s. zakres uznania administracyjnego został ograniczony w ten sposób, że zasiłek okresowy może być ustalony w wysokości - nie niższej niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby i - nie wyższej niż kwota różnicy między kryterium dochodowym, a dochodem tej osoby (z tym, że zasiłek ten nie może być wyższy niż kwota ściśle określona w art. 38 ust. 2 pkt 1, ani też niższy niż 20 zł miesięcznie - o czym mowa w art. 38 ust. 4. W ten sposób określona została ustawowo minimalna i maksymalna wysokość zasiłku okresowego, a więc przedział, w ramach którego ma być ustalony zasiłek okresowy przyznawany w konkretnej sprawie. Na mocy § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1358) na dzień złożenia wniosku przez Skarżącą kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie wynosiło 528 zł. Należy też mieć na względzie, że wysokość, jak i okres, na który zostaje przyznana pomoc w postaci zasiłku okresowego uzależnione są, na co wskazywały Organy obu instancji, od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Organ musi więc uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z przepisów art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna była najtrudniejsza. Organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Są zatem upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Tak wyrażony pogląd znajduje oparcie w stanowisku orzecznictwa sądowego (por: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 kwietnia 2002 r., sygn. akt: II SA/Gd 4332/01; z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/2006; z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 624/07, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto nie zachodzi konieczność wykazywania w każdym przypadku możliwości finansowych organów pomocy społecznej, a ich ograniczone możliwości należą do faktów powszechnie znanych (por. wyroki NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08, z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1389/12, dostępne j.w.). Podkreślić należy, że pomoc społeczna ma zmierzać do wsparcia, a nie do całkowitego wyręczania osób w pozyskiwaniu środków na życie. Nie może również zmierzać do zaspokojenia wszelkich zgłaszanych żądań. Sprzeciwiałoby się to celom opieki społecznej, a co za tym idzie, interesowi społecznemu. Celem opieki społecznej jest z jednej strony zagwarantowanie zaspokojenia niezbędnych potrzeb umożliwiających życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, z drugiej zaś przyczynienie się do usamodzielnienia osób i rodzin korzystających z tej pomocy oraz ich integrację ze środowiskiem. 9. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Organy I jak i II instancji wydały swoje decyzje w sposób zgodny z prawem. Mimo, iż w ocenie Skarżącej winna otrzymać zasiłek w wyższej wysokości, a jej sytuacja zdrowotna i finansowa są trudne, to zdaniem Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy nie doszło do przekroczenia przez Organy granic uznania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, iż Skarżąca i jej mąż to osoby w podeszłym wieku i schorowane, będące w trudnej sytuacji finansowej: Skarżąca korzysta z form pomocy społecznej – zasiłku stałego, okresowego oraz świadczenia w postaci zasiłku na zakup żywności; mąż zaś pobiera emeryturę pomniejszoną o obciążenia komornicze wynikające z zadłużenia [...]. W ocenie Sądu, Organ I instancji nie mógł przyznać kwoty w żądanej wysokości ponieważ, rozstrzygając w sprawach z zakresu pomocy społecznej, nie może pominąć własnych możliwości finansowych, liczby rodzin i osób ubiegających się o pomoc oraz hierarchii potrzeb, na które środki finansowe powinny być przeznaczone. Wysokość otrzymanej dotacji ma w tym miejscu drugorzędne znaczenie, gdyż jej otrzymanie nie musi oznaczać przyznawania większej kwoty poszczególnym potrzebującym a np. poszerzenie liczby świadczeniobiorców tym bardziej, że Organ I instancji wskazywał na stale rosnącą liczbę osób i rodzin potrzebujących wsparcia. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono naruszenia przepisów ustawy o pomocy społecznej. Nie stwierdzono również naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium w sposób dostateczny wykazało, że wszystkie okoliczności sprawy podlegały ocenie w ramach przeprowadzonego postępowania, a przytoczona w zaskarżonej decyzji argumentacja nakazuje uznać, że jej uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Zawiera ona bowiem wskazanie faktów oraz dowodów, na których rozstrzygający sprawę organ się oparł, oraz uzasadnienie prawne, a więc wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Organy w oparciu o posiadane dokumenty oraz informacje podane przez Skarżącą dokonały właściwych ustaleń i w sposób wyczerpujący wyjaśniły okoliczności, które przesądziły, że wnioskowana przez Skarżącą pomoc została Jej przyznana w określonej w decyzji wysokości. W toku postępowania administracyjnego rozważono wszelkie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. 10. W zaistniałej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.