II SA/Sz 320/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...]Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 874 ze zm.) nałożył na L.Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Firma "A", karę pieniężną w wysokości [...] zł za : wykonywanie przewozu drogowego bez wymaganej licencji, wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust.4b oraz naruszenie warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie i psychologiczne. Z ustaleń organu zawartych w uzasadnieniu decyzji wynika, że w dniu [...] przy przejściu granicznym w [...] na autostradzie nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd marki [...] o nr rej. [...], który prowadzony był przez kierowcę L.Z. będącego jednocześnie właścicielem kontrolowanego pojazdu. W chwili kontroli ww. pojazdem wykonywany był międzynarodowy transport drogowy osób ze [...] ([...]) do [...] ([...]). Kontrola drogowa została udokumentowana protokołem kontroli nr [...] z dnia [...]. Organ mając na uwadze protokół kontroli oraz materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu wyjaśniającym w postaci pisma Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego oraz notatki służbowej inspektora, wywiódł, iż w dniu kontroli kierowca nie posiadał wymaganej licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz badań lekarskich i psychologicznych, co stanowi o naruszeniu art. 5 i 39k ustawy o transporcie drogowym, sankcjonowanego karami pieniężnymi odpowiednio [...] zł. Nadto organ stwierdził, iż L.Z. wbrew unormowaniu art. 18 ust. 4 ustawy, wykonywał, przewóz okazjonalny samochodem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu [...] osób łącznie z kierowcą, co zagrożone jest karą pieniężną w wysokości [...] zł. Za stwierdzone uchybienia organ uznał za zasadne wymierzenie łącznej kary pieniężnej w najwyższej dopuszczalnej wysokości, określonej w art. 92 ust. 2 pkt 1 na kwotę [...] zł. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł L.Z., zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie przepisów ustawy o transporcie drogowym, naruszenie treści art. 7 K.p.a. poprzez nierzetelne rozpatrzenie materiału dowodowego oraz naruszenie art. 6 K.p.a. poprzez, jak określił przedsięwzięcie procedur oceny materiału dowodowego w sposób nieuregulowany w przepisach materialnych. W odwołaniu skarżący zakwestionował legalność dokonanej w dniu [...] kontroli w świetle art. 55 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 41 Konwencji Wykonawczej do Układu Schengen z dnia 14 lipca 1985 roku (MP nr 100 poz. 1085 z 2007 r.). Wskazał, że skoro czynności kontrolne podjęto na przejściu granicznym w [...], które położone jest za pasem granicznym, zatem kontroli dokonano de facto na terenie [...]. Ponadto podniósł, że w zebranym materiale dowodowym istnieje wiele sprzeczności, jak chociażby co do kwestii ilości pasażerów znajdujących się w pojeździe w chwili kontroli. Wywiódł również, iż organ niezasadnie dokonał ustaleń na podstawie notatki służbowej, która nie może być dowodem w sprawie. Po rozpoznaniu sprawy, na skutek wniesionego odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...]. Nr [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 5, art. 18 ust. 4a, art. 39a, art. 39j, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, oraz Ip. 1.1., lp., 1.8. ust. 1, Ip. 2.10. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 5 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2006 r. Nr 235, poz. 1701), utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W swoich rozważaniach organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów o czasie pracy kierowców oraz wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Konsekwencją ww. przepisu są: * treść Ip. 1.1. załącznika do w/w ustawy, która karą pieniężną w wysokości 8.000 złotych sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek; * treść Ip. 1.8. ust. 1 załącznika do w/w ustawy, która karą pieniężną w wysokości 500 złotych sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne; - treść Ip. 2.10. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, która karą pieniężną w wysokości 15.000 złotych sankcjonuje wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji poczynił prawidłowe ustalenia co do naruszeń przez L.Z. przepisów ustawy o transporcie drogowym i wysokości wymierzonej kary. Odnośnie naruszenia z Ip. 1.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, organ przytoczył treść art. 5 ust. 1 oraz 87 ust. 1 ustawy wskazując, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, zaś kierowca pojazdu samochodowego, podczas wykonywania przewozu drogowego, obowiązany jest mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli wypis z licencji. Według ustaleń Głównego Inspektora Transportu Drogowego L.Z. w dniu kontroli wykonywał transport okazjonalny osób ze [...]do [...], o czym przesądzają m.in. zeznania świadków, jak również fakt znalezienia w pojeździe tablic z logo "[...]", "[...]". Tym samym przedsiębiorca zobowiązany był posiadać stosowną licencję, a której to w dniu kontroli nie posiadał, co wynika z protokołu kontroli oraz pisma Biura ds. Transportu Międzynarodowego GITD. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy podkreślił, iż pojazd skarżącego został zatrzymany do kontroli drogowej przed przejściem granicznym, tj. w miejscu znajdującym się na terytorium Polski. Organ dodał, że w miejscu, które zostało wskazane przez stronę jako miejsce kontroli, nie ma możliwości przeprowadzenia czynności kontrolnych, bowiem w miejscu tym znajduje się droga dojazdowa do przejścia granicznego, co wynika z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy. Przechodząc do naruszenia z Ip. 1.8. ust. 1 załącznika do ustawy organ odwoławczy podał, że ustawodawca w art. 39j i 39k ustawy nałożył na kierowcę wykonującego przewóz drogowy obowiązek poddania się badaniom lekarskim i psychologicznym, z którego to obowiązku nie wywiązał się L.Z.. Zarówno w toku kontroli jak i prowadzonego postępowania wyjaśniającego kierowca nie przedłożył bowiem ważnego orzeczenia lekarskiego i psychologicznego stwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Rozważając naruszenie z Ip. 2.10. załącznika do ustawy o transporcie drogowym organ odwoławczy podniósł, iż w myśl art. 18 ust. 4 a ustawy przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej [...] osób łącznie z kierowcą. Natomiast kontrolowany pojazd marki [...] o nr rej. [...] nie był przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu powyżej [...] osób wraz z kierowcą, o czym świadczy kopia dowodu rejestracyjnego znajdująca się w aktach sprawy. Nadto organ II instancji zważył, iż w sprawie nie doszło do naruszenia zasad postępowania wynikających z K.p.a. Organ I instancji bowiem w sposób wszechstronny dokonał oceny stanu faktycznego, zgromadził w aktach sprawy dowody konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, oceniając w sposób prawidłowy czy dana okoliczność została udowodniona. Niezgadzając się z wyżej opisaną decyzją L.Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. W skardze powtórzył zarzuty i argumenty zawarte w odwołaniu dodatkowo podnosząc naruszenie art. 6,7, 107 § 3 kpa, art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 18 ust. 4a w zw. z art. 22 oraz 31 ust. 3 Konstytucji. Według skarżącego organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do nielegalności podjętych działań przez inspektorów i nierzetelności zebranego materiału dowodowego, co stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a. Przede wszystkim nie wykazał, iż czynności kontrolne miały miejsce na terytorium Polski. Zdaniem L.Z. zdjęcia, na które wskazano w zaskarżonej decyzji, nie mogą stanowić dowodu potwierdzającego legalność dokonanej kontroli, albowiem nie zostały zgromadzone zgodnie z procedurą określoną w art. 79 § 1 K.p.a. Również powołanym w decyzji działaniom operacyjno-rozpoznawczym inspektorów ITD w postaci obserwacji samochodów w pobliżu dworca PKP jeszcze przed kontrolą nie można przypisać atrybutu dowodu. Działania te przysługują wyłącznie funkcjonariuszom Policji, a nie inspektorom, którzy nie mogą zbierać dowodów poza wiedzą strony. Organ nie może także dokonywać ustaleń stanu faktycznego na podstawie notatek służbowych, w których ujęto treść rozmów. Zdaniem skarżącego, wykonywanie przez niego transportu drogowego osób nie naruszyło art. 18 ust. 4a ustawy, skoro, jak sam organ wskazał, w chwili kontroli w pojeździe znajdowało się siedem osób. Ponadto podkreślił, iż w styczniu 2012 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał na oczywistą niezgodność z Konstytucją wspomnianego unormowania, kierując do Ministra ds. transportu zalecenie o pilną korektę ustawy w tym zakresie. W tej sytuacji, według strony, nakładanie kar na podstawie przepisu wprowadzonego z naruszeniem przepisów Konstytucji stanowi rażące naruszenie art. 7 i 6 K.p.a. Uchybienia prawa skarżący dopatrzył się również w prowadzeniu przez organ w stosunku do strony dwóch tożsamych postępowań w tym samym czasie. Wyjaśnił, że oprócz postępowania zakończonego niniejszą decyzją, ZWITD prowadził drugie postępowanie w tej samej kwestii kończąc je wydaniem decyzji z dnia [...] niemalże w identycznej treści. Tymczasem zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o swobodzie gospodarczej nie można równocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy. Zdaniem skarżącego kontrola dokonana przez inspektorów ZWITD jest rodzajem kontroli u przedsiębiorcy. Nadto nawiązanie w taryfikatorach kar do pojęcia "transportu" wskazuje jednoznacznie, iż chodzi o realizację nieprawidłowego transportu w ujęciu szerokim, a nie w odniesieniu do pojedynczego przypadku. Kary nakładane przez inspektorów dotyczą zatem sankcjonowania za określony czyn popełniony w jednym czasie niezależnie od krotności tego naruszenia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, iż zdjęcia zostały wykonane w toku kontroli i stanowią załącznik do protokołu kontroli. Ponadto podkreślił, iż fakt prowadzenia innej kontroli w terminie późniejszym nie może być uznany za naruszenie art. 82 ust. 1 u.s.d.g., a argumentacja odnosząca się do niekonstytucyjności art. 18 ust. 4a u.t.d. nie znajduje uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 j.t.) doprowadziła do ustalenia, że skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego mocą, której nałożono karę pieniężną w wysokości [...] zł na przedsiębiorcę za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie oraz wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym, zwanej w dalszej części "ustawą". W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i zebrały wyczerpujący materiał dowodowy. Również przepisy prawa materialnego zostały prawidłowo zastosowane, a zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty [...] złotych – w odniesieniu do kontroli drogowej. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy, podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, a zgodnie z załącznikiem do ustawy lp. 1.1. wysokość kary za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek wynosi [...] zł. Z treści lp.2.10. załącznika do ustawy wynika, że wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającm kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy skutkuje karą pieniężną w kwocie [...] zł. Nadto kara za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie wynosi zgodnie z lp. 1.8. załącznika do ustawy 500 zł. Sąd nie podziela zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stan faktyczny ustalono prawidłowo i wynika z niego wykonywanie przez skarżącego międzynarodowego transportu osób z naruszeniem przepisów ustawy. Ustalenia zostały dokonane na podstawie wyczerpującego i właściwe zebranego materiału dowodowego. Wbrew twierdzeniu skarżącego zdjęcia stanowią dowód w sprawie potwierdzający, iż kontroli pojazdu dokonano na terytorium Polski. Dokumentację fotograficzną sporządzono w trakcie kontroli, a więc w obecności skarżącego, a zatem nie naruszono art. 79 § 1 K.p.a. Skarżący odmówił podpisania protokołu oraz nie przyjął egzemplarza protokołu, a także nie wniósł żadnych uwag do treści protokołu. Zdjęcia zostały załączone do protokołu kontroli. Reasumując, Sąd nie podziela zarzutu skargi, że kontrola była nielegalna, gdyż przeprowadzono ją na terenie Niemiec. Skarżący nie zakwestionował miejsca przeprowadzenia kontroli w protokole i nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie swojego zarzutu. W decyzji i protokole kontroli jako miejsce dokonania czynności kontrolnych wskazano "przy przejściu granicznym", załączone zdjęcia wskazują dokładnie to miejsce. Jak wynika z protokołu przesłuchania świadków, skarżący brał udział w ich przesłuchaniu na okoliczność wykonywania międzynarodowego transportu drogowego. Kwestionowanie przez L.Z. czynności operacyjnych inspektorów dokonanych na dworcu PKP w [...] nie ma znaczenia przy ocenie niniejszego postępowania, gdyż wspomniane czynności nie stanowiły podstawy ustaleń faktycznych w sprawie. Ustalenia faktyczne zostały dokonane zgodnie z procedurą opisaną w K.p.a. Nie stanowi też naruszenia prawa powołanie się przez organ I instancji na notatki urzędowe sporządzone przez inspektorów, gdyż ustawodawca, jako dowód, dopuszcza wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Informacje zawarte w notatkach znajdują też potwierdzenie w innych dowodach zebranych w sprawie, jak chociażby w protokole kontroli czy zeznaniach świadków. Zdaniem Sądu nie można też podzielić zarzutu o naruszeniu art. 82 ust.1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Powołany przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż kontrola dokumentów przeprowadzona podczas wykonywania przewozu w międzynarodowym transporcie drogowym ma charakter tylko i wyłącznie kontroli drogowej, którą należy odróżnić od kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie (art. 92 ust. 2 ustawy). Kontrola drogowa nie jest w żadnym razie kontrolą działalności gospodarczej. W kwestii wielokrotnych naruszeń prawa przy wykonywaniu transportu drogowego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lutego 2011r. sygn. akt II GSK 257/10 oraz z dnia 1 lutego 2011r. sygn. akt II GSK 87/10. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak jest przepisu prawa, który pozwalałby w sytuacji wielokrotnych naruszeń prawa przy wykonywaniu transportu drogowego bez licencji poprzestać na nałożeniu jednej tylko kary za jeden przejazd bez licencji. Dolegliwość materialna kilku wysokich kar nałożonych na jednego przedsiębiorcę związana jest z dużą skalą działalności prowadzonej przez niego bez wymaganej licencji. W ocenie Sądu niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 18 ust. 4a ustawy. Z przepisu jednoznacznie wynika, iż wykonywanie okazjonalnego przewozu drogowego możliwe jest wyłącznie pojazdem samochodowym konstrukcyjnie przystosowanym do przewozu min. 8 osób. Istotne jest zatem przystosowanie techniczne pojazdu do ilości przewożonych osób, potwierdzone dowodem rejestracyjnym, a nie ile osób faktycznie jechało w samochodzie. Z dowodu rejestracyjnego bezspornie wynika, że pojazd kontrolowany jest pojazdem siedmioosobowym (sześciu pasażerów + kierowca). Sąd nie podziela też wątpliwości skarżącego odnośnie konstytucyjności art. 18 ust. 4a ustawy. Przed Trybunałem Konstytucyjnym nie toczy się postępowanie w sprawie zbadania konstytucyjności ww. przepisu i nawet wątpliwości, które wobec przepisu wyrażają poszczególne instytucje państwowe nie mogą być podstawą do odmowy jego stosowania przez organy administracji, gdyż przepis obowiązuje, a organy stosują obowiązujące przepisy prawa . Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.