II SA/Sz 322/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak - Siuda(spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Agata Banc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2006 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej z dnia [...], Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy [...] o d d a l a skargę Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. na podstawie art.91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym / Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz.1591 ze zm./ stwierdził nieważność pkt 2 § 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r. zmieniającej uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy . W motywach tego rozstrzygnięcia wskazano, że Rada Miejska, powołując się na art.21 ust.1 pkt 2 i ust.3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego / Dz.U. z 2005 r. Nr 31 poz.266/, zmieniła uchwałę Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy w ten sposób, że w treści tej uchwały dodała między innymi § 13a upoważniający Burmistrza do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach najmu lokali mieszkalnych przeznaczonych do oddania w najem na czas nieograniczony i lokali socjalnych, w przypadkach szczególnie uzasadnionych nie ujętymi w niniejszej uchwale, po uprzednim pozytywnym zaopiniowaniu wniosku przez Komisję Mieszkaniową. Zdaniem organu nadzoru powyższy zapis narusz art. 21 ust.1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 21 czerwca 200 r., art.18 ust.2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 Konstytucji RP. Podstawowa zasada państwa prawa wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach przyznanych im uprawnień. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w sprawach zastrzeżonych ustawami do jej kompetencji. Takim przepisem jest art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., który w ust. 1 pkt 2 upoważnia radę gminy do uchwalania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, według kryteriów określonych w ust. 3 tego artykułu. Z brzmienie tego przepisu jednoznacznie wynika, że najem lokali mieszkalnych może odbywać się wyłącznie na podstawie zasad wyczerpująco ustalonych przez radę gminy. W związku z tym rada gminy nie może swoich uprawnień z tego artykułu – nawet w ograniczonym zakresie tj. w przypadkach szczególnie uzasadnionych nie ujętych w uchwale rady – cedować na organ wykonawczy. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Rada Miejska wnosząc o jego uchylenie. Zdaniem strony skarżącej chybiony jest zarzut Wojewody , iż Rada Gminy przeniosła na podstawie § 13a ustawowo przypisane uprawnienia w zakresie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy na Burmistrza Miasta i Gminy. Regulacja § 13a formułuje jedną z zasad wynajmowania lokali, uchwaloną przez skarżącego. Jest to regulacja szczególna, gdyż przewidziany nią tryb dotyczy wypadków losowych, których egzemplifikacja, czy chociażby rodzajowe wskazanie nie jest możliwe. Dotyczy osób, których jednostkowa szczególna sytuacja losowa uzasadnia zawarcie umowy najmu poza kolejnością określoną w §10, §11 i § 15 uchwały. Zasada wynajmowania lokali określona w § 13a stanowi rozwiązanie szczególne nie tylko ze względu na wyłączenie kryteriów pierwszeństwa sformułowanych w powyższych przepisach, ale również na szczególny tryb zawierania takich umów. Z tych względów zarzut organu nadzoru o scedowaniu na mocy zaskarżonego przepisu uprawnień Rady Miejskiej z art. 21 ust.1 pkt 2 cytowanej ustawy o ochronie praw lokatorów na organ wykonawczy gminy należy uznać za nieuprawniony. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik strony skarżącej dodatkowo zarzucił, że inne uchwały obowiązujące na terenie Województwa [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy zawierają podobne uregulowania, które nie zostały zakwestionowane przez organ nadzoru. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sądowa kontrola rozstrzygnięć nadzorczych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności z normami prawa materialnego. Przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego są wyznaczone w art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż wydano ją z naruszeniem prawa /art. 91 ust.4 ustawy/. Art. 91 ust.1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wyznacza, poprzez określenie kategorii wad /istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa/, podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, jeżeli nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej w art. 91 ust.1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. stwierdził nieważność § [...] ust.[...] uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r. zmieniającej uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy poprzez dodanie § [...] upoważniającego Burmistrza do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach najmu lokali mieszanych przeznaczonych do oddania w najem na czas nieoznaczony i lokali socjalnych, w przypadkach szczególnie uzasadnionych względami społecznymi nie ujętych w uchwale, po uprzednim pozytywnym zaopiniowaniu wniosku przez komisję mieszkaniową. Podstawę materialnoprawną do podjęcia uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego /Dz.U. z 2005r. Nr 31, poz. 266 ze zm./, a w szczególności art. 21 ust.1 pkt 2 i ust.3. Według art. 21 ust.1 pkt 2 cytowanej ustawy rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zasady te powinny określać kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy na czas nieokreślony i lokalu socjalnego /art. 21 ust.3 pkt 3/. Z przepisu art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591/ wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych odrębnymi ustawami do kompetencji rady gminy. Oznacza to, że jeżeli w cytowanej ustawie o ochronie praw lokatorów /.../ stanowienie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy zastrzeżone zostało do kompetencji rady gminy, to sprawa ta należy do wyłącznej właściwości rady gminy w rozumieniu art. 18 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym. Kompetencja do określania zasad wynajmowania lokai nie może być scedowana na żaden inny organ, w szczególności na burmistrza, nawet przy uwzględnieniu szczególnego trybu zawierania takich umów. Brak jest również podstaw do uznania kwestionowanego zapisu § 1 pkt 2 uchwały jako kolejnej zasady przydziału lokali uchwalonej przez Radę Gminy. Jak zasadnie podniesiono w odpowiedzi na skargę "upoważnienie Burmistrza do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach najmu lokali mieszkalnych /.../, w przypadkach szczególnie uzasadnionych względami społecznymi nie ujętych w niniejszej uchwale /.../" jest przeniesieniem kompetencji stanowiących rady na organ wykonawczy – co stanowi istotne naruszenie prawa. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Cytowany przepis zawiera normę zakazującą domniemania kompetencji organów i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organów władzy publicznej były oparte na wyraźnej normie kompetencyjnej. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem powyższego aktu z obowiązującym prawem nie ma uprawnień do kontroli legalności innych uchwał. Z tych względów, zarzut podniesiony na rozprawie, że wiele uchwał w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, zawiera podobne unormowania, nie może mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem i wobec niezasadności skargi należało ją oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm ./.