II SA/Sz 326/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA – Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 27 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. W. i J. W. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wyznaczenia obszaru i granic Aglomeracji K. p o s t a n a w i a odrzucić skargę Sygn. akt II SA/Sz [...] U Z A S A D N I E N I E W dniu 28 grudnia 2020 r. Rada Gminy, działając na podstawie art. 87 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2020 poz. 310 ze zm., dalej "u.p.w.") oraz § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lipca 2018 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszarów i granic aglomeracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1586, dalej "rozporządzenie MGMiŻŚ) po uzgodnieniu z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody [...] – Dyrektorem Zarządu Zlewni w S. oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w S., podjęła [...] w przedmiocie wyznaczenia obszaru i granic Aglomeracji K. (dalej "uchwała"). Uchwała została opublikowana w Dz. Urz. Województwa Z. z 2021 r. pod poz. 259. W § 1 uchwały wskazano, że wyznacza się Aglomerację K. o równoważnej liczbie mieszkańców 12.701 RLM położoną w powiecie p. w województwie zachodniopomorskim z oczyszczalnią w miejscowości P.. W § 2 uchwały podano, że Aglomerację, o której mowa w § 1, tworzą miejscowości: B., B. B., K., K., K., K., M., O., P., P., R., S. D., S. G., S., S., S., U., W., W.. W § 3 uchwały określono, że część opisową aglomeracji, o której mowa w § 1, stanowi załącznik nr [...] do niniejszej uchwały. W § 4 uchwały wskazano, że obszar i granice aglomeracji (część graficzna), o której mowa w § 1, wyznaczono na mapach nr [...] w skali 1:25 000 stanowiących załączniki do niniejszej uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy K. (§ 5 uchwały). Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Z. (§ 6 uchwały). J. i J. W. (dalej "skarżący") złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę. W ocenie skarżących, załącznik nr [...] do uchwały ustalający obszar aglomeracji jest nieczytelny i trudno jest na jego podstawie ustalić szczegółowy przebieg jej granic. Granice aglomeracji winny przebiegać po granicy działek ewidencyjnych, których na podstawie załączonej mapy nie sposób określić. Mapa jest nieczytelna i na jej podstawie, w ocenie skarżących, działka numer [...] będąca ich własnością, znajduje się poza obszarem aglomeracji. Skarżący podali, że z pisma Gminy K. (dalej "Gmina"), które otrzymali ich działka znajduje się na obszarze aglomeracji. Okoliczność czy działka skarżących znajduje się na terenie aglomeracji ma, według nich, istotne znaczenie dla możliwości uzyskania funduszy celowych, w tym środowiskowych i parametrów określenia planowanej przydomowej oczyszczalni ścieków. Zdaniem skarżących, mapa aglomeracji winna być określona w skali 1:10.000, skala 1:25.000 jest dopuszczalna tylko w sytuacji braku mapy o właściwej skali. Skarżący podali, że mapa w skali 1:10.000 jest w zasobach Urzędu Marszałkowskiego Województwa zachodniopomorskiego i udało się im ją uzyskać, wobec czego Gmina nie powinna mieć z tym też trudności. Na mapie w skali 1:25.000 granice aglomeracji wyrysowano, lecz nie wiadomo jak one przebiegają, tj. po granicach jakich działek. Mapę tę zmniejszono i załączono do uchwały, co spowodowało, że 1cm na mapie odpowiada 1 km w terenie. Skarżący uważają, że Gmina powinna wspierać powstawanie przydomowych oczyszczalni ścieków na działkach położonych poza aglomeracją. Tymczasem Gmina wprowadziła zakaz ich budowy, który jest niezgodny z prawem. Skarżący wskazali, że ich działka przewidziana jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe. Według skarżących, fakt że nie wiadomo czy ich działka znajduje się znajduje się na terenie aglomeracji skutkuje tym, iż nie mogą się oni ubiegać o fundusze celowe na budowę przydomowej oczyszczalni ścieków, które przeznaczone są dla terenów położonych poza aglomeracją. Gdyby ich działka była na terenie aglomeracji to Gminie służyłyby środki unijne na budowę nowych sieci kanalizacyjnych. Skarżący uważają, że jeśli ich działka jest poza obszarem aglomeracji to wiadomo jest, iż sieć kanalizacyjna nie powstanie, a to narusza ich interes prawny. W ocenie skarżących, uchwała jest niezgodna z § 3 pkt 1.1. rozporządzenia MGMiŻŚ, gdyż do aglomeracji włączono teren przeznaczony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod rolę (okolice K.), a pominięto teren przeznaczony na budownictwo jednorodzinne (uchwała nr [...]). Zdaniem skarżących, uchwała jest również niezgodna z § 4 pkt 1.2. rozporządzenia MGMiŻŚ, gdyż część graficzna powinna być sporządzona w skali 1:10.000. Ponadto § 4 uchwały wskazuje, że część graficzna ujęta jest na mapach nr [...], zaś w załącznikach do uchwały nie ma map oznaczonych takimi numerami. Są dwie mapy, lecz tylko na jednej z nich jest oznaczony teren aglomeracji. W ocenie skarżących, Gmina naruszyła art. 7, art. 8 i art. 9 Kpa. Naruszeniem zasady proporcjonalności jest wyłączenie terenu objętego miejscowym planem (uchwała nr [...]) z terenu aglomeracji, gdzie sąsiednie działki należą do aglomeracji. Naruszeniem art. 7 i 9 Kpa jest zastosowanie mapy w skali 1:100.000 zamiast w skali 1:10.000 lub 1:25.000. Zdaniem skarżących, z wytycznych opracowanych przez Wody [...] wraz Ministrem Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz przepisów rozporządzenia MGMiŻŚ wynika, że granice aglomeracji stanowią granice skrajnych działek ewidencyjnych położonych na terenach już skanalizowanych lub przewidzianych do skanalizowania, zaś uchwały o aglomeracjach są niezbędne by gminy mogły ubiegać się po 1 stycznia 2021 r. o środki unijne na rozbudowę kanalizacji. Skarżący podkreślili, że Gmina w studium zobowiązała się do objęcia system kanalizacji całego terenu Gminy w celu wyeliminowania przenikania zanieczyszczeń do wód podziemnych. Gmina przewidziała indywidualne oczyszczalnie ścieków, ale tylko oddalone od projektowanych kolektorów sanitarnych. Skarżący podali, że ich działka położona jest przy drodze powiatowej, wzdłuż której przebiega kolektor. Skarżący wskazali, że dostali odmowę od ZWiK przyłączenia ich działki do sieci. Ponadto zaproponowano im, żeby sami na swój koszt wykonali odcinek kanalizacji pod warunkiem otrzymania zgody od Gminy. Skarżący uważają, że jest to krzywdzące, gdyż wyłącznie Gmina ma realne szanse na uzyskanie zewnętrznych funduszy na budowę sieci sanitarnej. Ponadto gdyby sami wykonali kanalizację, to Gmina powinna oddać im poniesione koszty. Zdaniem skarżących, to Gmina powinna ponieść 100% kosztów z tytułu przyłączenia ich działki do kanalizacji, a ich obciążyć opłatami adiacenckimi zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według skarżących, Gmina nie powinna przerzucać na nich obowiązków, wynikających z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym i przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i oczyszczaniu ścieków. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej odrzucenie z uwagi na brak legitymacji prawnej po stronie skarżących do zaskarżenia uchwały lub o oddalenie skargi. W ocenie Gminy, skarżący nie posiadają interesu prawnego do zaskarżenia uchwały. Twierdzenia skarżących, że ustalenie granic aglomeracji ma wpływ na możliwość uzyskania dofinansowania przydomowej oczyszczalni ścieków przez właściciela nieruchomości lub otrzymania przez Gminę dofinansowania na budowę sieci kanalizacyjnej nie są oparte o żaden przepis. Gmina wyjaśniła, że nie udziela żadnych dopłat do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, zaś wymagania innych podmiotów np. Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej są różnie formułowane i nie są to przepisy prawa. Dofinansowanie budowy sieci kanalizacyjnej, które może uzyskać Gmina wynika z różnych programów pomocowych. Gmina kwestionuje istnienie normy prawnej nakazującej jej objęcie aglomeracją konkretnego obszaru, jak chcą skarżący. Zdaniem Gminy, obszar aglomeracji wyznaczono w sposób prawidłowy. Projekt uchwały został uzgodniony z właściwymi organami. Załącznik graficzny zawiera oznaczenie granic obszaru objętego lub przewidzianego do objęcia zasięgiem systemu kanalizacji zbiorczej w skali 1:25.000. Rysunek mapy został pomniejszony do rozmiaru umożliwiającego jego publikację. Ponadto, objęcie terenów, wskazywanych przez skarżących, spowodowałoby znaczne zmniejszenie wskaźnika koncentracji i uniemożliwiłby określenie granic aglomeracji w taki sposób jaki chcą skarżący. W piśmie z 16 maja 2022 r. skarżący ustosunkowali się do odpowiedzi na skargę Gminy. W ocenie skarżących, posiadają oni interes prawny do zaskarżenia uchwały, gdyż działka znajduje się na terenie objętym uchwałą. Zdaniem skarżących, winni mieć oni możliwość stwierdzenia czy działka ich jest na terenie aglomeracji czy też nie jest. Mapa złączona do uchwały wskazuje, że działka ich jest poza aglomeracją, zaś co innego wynika z pisma Gminy. Skarżący powoli się na wyrok WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz [...], gdzie WSA uznał, że mają oni interes prawny do zaskarżenia planu. Jeżeli działka jest na terenie aglomeracji to powinna być objęta zbiorczą kanalizacją ściekową. Jeżeli działka jest poza aglomeracją, to Gmina może skorzystać jako beneficjent z ogólnopolskiego programu gospodarki wodno-ściekowej poza granicami aglomeracji prowadzonego przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki. Skarżący podtrzymali swoje stanowisko odnośnie skali mapy wymaganej dla aglomeracji. W ocenie skarżących, tereny rolne na zachód od K. nie są uzbrojone i nie mają odpowiedniego wskaźnika RLM, brak było zatem podstaw do ich włączenia do terenu aglomeracji. Skarżący stwierdzili, że Gmina naruszyła § 3 pkt 3 rozporządzenia MGMiŻŚ, gdyż granice aglomeracji nie biegną wzdłuż działek ewidencyjnych. Zdaniem skarżących, uchwała jest sprzeczna z unijną dyrektywą dotycząca oczyszczania ścieków komunalnych, gdyż wszystkie aglomeracje zobowiązane są do zbierania ścieków i poddania ich oczyszczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 87 ust. 1 u.p.w., aglomeracje wyznacza, w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego, rada gminy. Wyznaczenie aglomeracji następuje po uzgodnieniu przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta z Wodami [...], a w zakresie obszarów objętych przynajmniej jedną formą ochrony przyrody, o której mowa w art. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty znajdujących się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 1 tej ustawy - z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Do uzgodnienia przepisy art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (art. 87 ust. 4 u.p.w.). Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022r. poz. 559, dalej "u.s.g."), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, jednakże skarżący musi wykazać, że nastąpiło naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienie przez przepisy danej uchwały. Wskazać należy, że u podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Nadto, z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć w dacie wniesienia skargi. Zatem od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, polegający na tym, że podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia normy prawa, dotyczącej jego sytuacji prawnej. Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wtedy, co należy podkreślić, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Naruszenie takie powinno mieć charakter ingerencji w indywidualny interes prawny lub uprawnienie podmiotu i wywołać skutki uzasadniające skorzystanie z możliwości zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi wystąpić najpóźniej w chwili wnoszenia skargi i nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości. Zdarzenia przyszłe i w pewnym sensie niepewne, nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym. Stąd też, w ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia indywidualnego interesu prawnego. Można mówić jedynie o naruszeniu interesu faktycznego skarżących, gdyż w istocie nie zgadzają się oni ze stanowiskiem ZWiK, który proponował im przyłączenie ich działki do sieci kanalizacyjnej po wybudowaniu na koszt skarżących odcinka kanalizacji. Interes prawny skarżący wywodzą ze swojego prawa własności nieruchomości położonej na terenie Gminy. Zdaniem skarżących, według zaskarżonej uchwały nie wiadomo czy ich działka znajduje się na terenie aglomeracji czy też nie. Jeśli działka jest na terenie aglomeracji to powinna zostać przyłączona do gminnej sieci kanalizacyjnej. Jeśli zaś działka nie jest położona na terenie aglomeracji to według skarżących, nie zostanie przyłączona do gminnej sieci kanalizacyjnej i w tym skarżący upatrują naruszenie swojego interesu prawnego. Ponadto gdyby ich działka była położona poza obszarem aglomeracji, byliby pozbawieni możliwości uzyskania środków finansowych od odpowiednich instytucji na wybudowanie przydomowej oczyszczalni ścieków, co również skarżący uważają za naruszenie ich interesu prawnego. Podkreślić należy, że możliwość ubiegania się przez Gminę na pozyskanie środków unijnych na budowę (rozbudowę) sieci kanalizacyjnej jest uprawnieniem Gminy, a nie jej obowiązkiem. Fakt, że w studium Gmina zobowiązała się do objęcie siecią kanalizacyjną 100% nieruchomości położonych na jej terenie jest deklaracją, zamierzeniem na przyszłość. Jak wynika z akt, skarżący uzyskali od Gminy pismo z 19 stycznia 2022 r. w drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej, że ich działka znajduje się na terenie aglomeracji. Okoliczność, że skarżący otrzymali pismo ZWiK z 13 stycznia 2022 r., że obecnie nie jest planowana budowa sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej nie świadczy o naruszeniu interesu prawnego skarżących, bowiem nie oznacza, iż w przyszłości ich działka nie zostanie objęta gminną siecią kanalizacyjną. Możliwość wybudowania przydomowej oczyszczalni ścieków przez skarżących nie jest również kwestionowana na etapie rozpoznania skargi przez Sąd (Sądowi o tym wiadomo z urzędu z treści wyroków o sygn. akt II SA/SZ [...] i II SA/Sz [...]). Kwestia możliwości ubiegania się przez skarżących o środki finansowe od odpowiednich instytucji nie ma wpływu na istnienie interesu prawnego skarżących, koniecznego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Brak jest przepisu prawa, który uprawniałby skarżących do otrzymania takiego dofinansowania, zatem zapisy uchwały nie powodują ograniczenia w ubieganiu się o środki finansowe na zamierzoną budowę przydomowej oczyszczalni. Skarżący zarzucili zastosowanie niewłaściwej skali mapy, będącej załącznikiem nr [...] – mapa nr [...] do przedmiotowej uchwały, co powoduje nieczytelność zapisów uchwały. Gmina wyjaśniła, że uchwała została podjęta po uzgodnieniu z właściwymi organami, zaś załącznik graficzny zawiera oznaczenie granic obszaru objętego lub przewidzianego do objęcia zasięgiem systemu kanalizacji zbiorczej w skali 1:25.000. Rysunek mapy został pomniejszony do rozmiaru umożliwiającego jego publikację. Wskazać należy, że obecnie aky prawa miejscowego ogłaszane są w drodze publikacji w dziennikach urzędowych danego województwa w wersji elektronicznej, co wymusza odpowiednią zmianę załączników graficznych, która umożliwi ich publikację. Nie oznacza to jednak, że załącznik nr [...] – mapa została sporządzona w niewłaściwej skali. Faktem jest, że wydruk przedmiotowej uchwały może wydawać się nieczytelny, zwłaszcza gdy jest czarno-biały. Jednak istnieje możliwość zapoznania się z uchwałą i jej załącznikami w kolorze za pośrednictwem http://e-dziennik.szczecin.uw.gov.pl/, gdzie dany załącznik można powiększyć. Na marginesie wskazać należy, że mapy, będące załącznikami nr [...] do uchwały są ponumerowane, wbrew twierdzeniom skarżących. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. Od skargi nie pobrano wpisu sądowego na podstawie art. 222 p.p.s.a.