II SA/Sz 327/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. z dnia [...] r., nr [...] Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2021 r., S. K. (dalej "strona" lub "skarżąca"), wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką K. K.. Burmistrz B., decyzją z [...] grudnia 2021 r., nr [...], powołując się m.in. na art. 104 i 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 - dalej "k.p.a.") oraz art. 3 pkt 11, art.17, art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej "u.ś.r."), odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia spowodowanego koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Skarżąca jest bowiem zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. jako osoba bezrobotna nieprzerwanie od dnia [...] grudnia 2016 r., a zgodnie z danymi uzyskanymi z PUP B. nie jest osobą aktywną zawodowo bądź poszukującą pracy od [...] września 1995 r. Z kolei ustalony znaczny stopień niepełnosprawności matki datuje się od dnia [...] sierpnia 2020 r. Według organu, powyższe dowodzi, że nie zachodzi wymagany ww. przepisem związek przyczynowo - skutkowy między nieaktywnością zawodową strony, a niepełnosprawnością matki. W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że organ nie uwzględnił orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., w którym stwierdzono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niezgodny w Konstytucją RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na wiek, w jakim powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Podkreśliła, że mama jest wdową, a rodzeństwo nie interesuje się nią, zatem sama sprawuje całodobową opiekę nad niepełnosprawną matką, dlatego też zwraca się o ponowne rozpatrzenie jej wniosku. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że K. K. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe, na podstawie orzeczenia stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B., z dnia [...] listopada 2021 r., ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Symbol przyczyny niepełnosprawności [...] [...] Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] sierpnia 2021 r. Daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Organ odwoławczy ustalił, że osoba niepełnosprawna lat [...] jest wdową. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Ma czworo dzieci, trzech synów i córkę. Synowie nie zadeklarowali podjęcia się stałej opieki nad matką i nie sprawują jej w żadnym zakresie. Według skarżącej, matka cierpi na chorobę Aizhalmera w stopniu zaawansowanym i zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności wymaga stałej opieki pielęgnacyjnej i pomocy osób drugich w samodzielnym funkcjonowaniu i pełnieniu ról społecznych. Naruszona sprawność organizmu uniemożliwia zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się samoobsługę, poruszanie się i komunikowanie. Strona mieszkająca w tej samej miejscowości codziennie przychodzi do matki i sprawuje nad nią opiekę w zakresie: pielęgnacja i utrzymanie w czystości otoczenia matki, podawanie leków, sprzątanie, sporządzanie posiłków, zakupy, wizyty lekarskie. Jednocześnie prowadzi oddzielnie wspólne gospodarstwo domowe z małoletnią córką w wieku szkolnym również wymagającą opieki. Organ I instancji uznał zakres sprawowanej opieki za wystarczający, co zostało potwierdzone w wywiadzie środowiskowym z dnia [...] grudnia 2021 r. Nadto, jak trafnie ustalił organ I instancji, skarżąca jest osobą zdolną do pracy, nie jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Tymczasem z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że podstawową przesłankę, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz danych z PUP w B. wynika, że strona jest osobą nieaktywną zawodowo, zarejestrowaną w PUP jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku nieprzerwanie od [...] grudnia 2016 r. Znaczny stopień niepełnosprawności matki uprawniający do wnioskowanego świadczenia datuje się od [...] sierpnia 2020 r. Wobec powyższego, skarżąca jako osoba bezrobotna nie musiała zrezygnować z zatrudnienia, czy z podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki. Dokumentacja PUP potwierdza, że w powyższym okresie była wielokrotnie wzywana do stawiennictwa i nie powiadamiała o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Organ wyjaśnił, że wprawdzie, zgodnie z art. 17 ust. 6 u.ś.r. , zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, lecz uznał, że w tym wypadku ma znaczenie zasadnicze. Skarżąca bowiem, według PUP, jest osobą nieaktywną zawodowo od [...] września 1995 r. Nie status osoby bezrobotnej ma wpływ na możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, a uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma wpływ na status danej osoby jako osoby bezrobotnej. W powyższym przypadku ustalenie, od kiedy skarżąca jest osobą bezrobotną ma znaczenie dla ustalenia, czy zrezygnowała z pracy w celu sprawowania opieki nad matką. Dalej Kolegium podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. W orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd, że przez rezygnację z zatrudnienia należy rozumieć nie tylko zaprzestanie konkretnego działania, ale także jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Wykładania omawianego pojęcia musi się odbywać przez pryzmat celu jakiemu służy świadczenie pielęgnacyjne. Z punktu widzenia tego celu, nie jest istotne czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest bowiem to, czy zarówno w jednym jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą. Podsumowując organ stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza zaistnienie braku związku skutkowo-przyczynowego pomiędzy nie podejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej) a sprawowaniem opieki nad matką przez skarżącą, co świadczy o niespełnieniu przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Strona wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego, wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, organ zbyt pochopnie ocenił sytuację w jakiej znalazła się zwłaszcza w kontekście braku podejmowania zatrudnienia. Wyjaśniła, że jest matką 5 dzieci, które wychowuje samotnie. Obecnie najmłodsze z nich ma 15 lat. W takiej sytuacji trudno zatem oczekiwać, aby mogła na przestrzeni lat 1995-2021 być aktywną zawodowo. W ocenie skarżącej, jest to w pełni uzasadniona okoliczność usprawiedliwiająca brak aktywności zawodowej. Dalej zaznaczyła, że jest najmłodszym dzieckiem swoich rodziców. Z chwilą kiedy jej własne dzieci zaczęły wchodzić w dorosłość, to na jej barki spadł obowiązek opieki nad własnymi rodzicami. W 2006 r. ojciec skarżącej przeszedł skomplikowany zawał, wobec czego wypełniając swój obowiązek alimentacyjny wobec swoich rodziców, wspomagała matkę w opiece nad ojcem. Przy czym w ostatnich latach życia ojca, skarżąca w głównej mierze opiekowała się swym ojcem, albowiem matka z racji swojego wieku jak i wystąpienia u niej szeregu chorób, nie była w stanie tej opieki sprawować samodzielnie. W roku 2017 po śmieci ojca skupiła się na opiece nad matką. Zdaniem skarżącej, organ podejmując decyzję tej okoliczności w ogóle nie brał pod uwagę, choć ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy. Dodatkowo podniosła, że za uwzględnieniem wniosku przemawia także zasada, że w postępowaniu w sprawie świadczeń należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę organ zwrócił się z wnioskiem o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżąca, pomimo doręczenia przez Sąd odpisu odpowiedzi na skargę, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, dokonana na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 – j.t.), wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem prawa. Skarżącej odmówiono prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tego względu, że w ocenie organów obu instancji nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Podstawowymi warunkami przyznania świadczenia są więc posiadanie przez osobę wymagającą opieki odpowiedniego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oraz niepodejmowanie bądź rezygnacja z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad tą osobą, a także pozostawanie z osobą wymagającą opieki w takim stopniu pokrewieństwa, z którym wiąże się obowiązek alimentacyjny w stosunku do osoby wymagającej opieki. Rzeczą organu prowadzącego postępowanie jest zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego i rozstrzygnięcie w oparciu o ten materiał, czy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne spełnia warunki, o których mowa w art. 17 u.ś.r., w szczególności, czy należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, a także, czy konieczny zakres sprawowanej opieki uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia, bądź zmusza do rezygnacji z pracy zarobkowej. Bez znaczenia przy tym pozostaje, czy opiekun we wcześniejszym okresie pracował i jaki był charakter jego zatrudnienia. Istotne jest bowiem to, że jest zdolny do podjęcia pracy, ale nie może tego uczynić ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, przy czym zakres tej opieki uniemożliwia jakąkolwiek aktywność zawodową. Na gruncie badanej sprawy okolicznością bezsporną jest to, że osoba wymagająca opieki legitymuje się wymaganym orzeczeniem o niepełnosprawności, a także, iż opieka jest sprawowana przez skarżącą, przy czym sposób sprawowania tej opieki i jej zakres nie budzi zastrzeżeń. Kwestią sporną pozostaje, czy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki istnieje związek przyczynowo – skutkowy. Inaczej mówiąc, czy okoliczność, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia wynika z konieczności sprawowania opieki nad matką. Organy obu instancji uznały, że taki związek nie istnieje, co stanowiło podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. W ocenie Sądu było to działanie co najmniej przedwczesne. Nie wyjaśniono bowiem wszystkich istotnych okoliczności, które mogły mieć wpływ na treść decyzji. Jak podała skarżąca, a organ okoliczności tej nie wziął pod uwagę, jest matką pięciorga dzieci, które wychowuje samotnie. Nie ulega wątpliwości, że wychowywanie piątki dzieci jest absorbujące, wymaga czasu, poświęcenia i dużego zaangażowania. Pomimo tego skarżąca była zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy. Lektura wystawionego przez ten urząd zaświadczenia rzeczywiście wskazuje na to, że skarżąca od 2016 r. pozostaje osobą bezrobotną, zarejestrowaną, bez prawa do zasiłku. Z okoliczności tej organ wywiódł brak związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Zdaniem Sądu organ nie wziął jednak pod uwagę tego, że przywołany wyżej przepis uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie tylko od rezygnacji z zatrudnienia, ale również od niepodejmowania zatrudnienia. W tym drugim wypadku chodzi o taką sytuację, w której ubiegający się o pomoc jest zdolny do podjęcia zatrudnienia i ma obiektywne możliwości podjęcia pracy, jednak tego nie czyni przez wzgląd na konieczność sprawowania opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. W badanej sprawie skarżąca, jako zarejestrowana osoba bezrobotna niewątpliwie jest zdolna do podjęcia zatrudnienia, z kolei zakres sprawowanej opieki, co wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, wyklucza aktywność zawodową. Bez znaczenia zatem pozostaje data rejestracji w powiatowym urzędzie pracy. Gdyby podążać tokiem rozumowania organu, należałoby przyjąć, że tylko rejestracja dokonana bezpośrednio przez podjęciem opieki daje możliwość ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, co w ocenie Sądu, stanowi nieuprawnioną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. Dodatkowo, na etapie skargi strona wskazała, że przed podjęciem opieki nad niepełnosprawną matką wychowywała samotnie pięcioro dzieci, a nadto, od 2006 r., wspierała matkę w opiece nad ojcem, który przeszedł ciężki zawał, realizując tym samym ciążący na niej obowiązek alimentacyjny względem rodziców. Zatem jej możliwości podjęcia zatrudnienia były ograniczone. Obecnie najmłodsze dziecko ma 15 lat, co oznacza, że skarżąca mogłaby podjąć pracę, gdyby nie opieka nad matką. Powyższe okoliczności winny więc zostać ponownie przeanalizowane przez organ i wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.