II SA/Sz 330/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta na podstawie przepisów art.19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), art. 104 k.p.a., nie zezwolił M.B. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą Firma A. na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej pl. [...] działka nr [...] pod reklamę w okresie [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które między innymi mogłyby zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wnioskowane przez stronę przedłużenie zajęcia pasa drogowego nie uzyskało pozytywnej opinii pod względem bezpieczeństwa i organizacji ruchu drogowego. Podczas przeprowadzonych oględzin organ ustalił, iż nośnik reklamowy skarżącej usytuowany jest przed skrzyżowaniem z sygnalizacją świetlną oraz przejściem dla pieszych w ciągu drogi powiatowej ul. [...], charakteryzującej się dużym natężeniem ruchu, która łączy [...] z [...]. Z uwagi na funkcjonowanie skrzyżowania na pasach ruchu znajdują się zarówno poziome jak i pionowe znaki drogowe. Opisana sytuacja wymusza na kierujących pojazdami zachowanie szczególnej ostrożności, wobec czego zarządca drogi prowadzi politykę ograniczania umieszczania w obrębie pasa drogowego dodatkowych, dekoncentrujących obiektów i urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu. Natomiast reklama skierowana do kierowcy, z uwagi czy to na zamocowanie, wygląd, powierzchnię, kolorystykę czy treść, przyciąga uwagę uczestników ruchu drogowego powodując chwilowe zatrzymanie na niej wzroku. Przez to u kierowcy, w szczególności o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach, zwiększa się prawdopodobieństwo niezauważenia znaku drogowego czy pieszego, co stanowi realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ponadto organ podkreślił, że umieszczenie nośnika reklamowego na słupie oświetlenia ulicznego usytuowanego w odległości 1 m od zewnętrznej krawędzi jezdni jest sprzeczne z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, które przestrzeń do 2,9 m, mierząc od zewnętrznej krawędzi jezdni, rezerwują dla pionowych znaków drogowych. Tymczasem wskazany nośnik reklamowy nie jest ani tablicą dojazdową ani kierunkową. Poza tym usytuowanie reklamy na elemencie infrastruktury technicznej drogi, prowadzi do ograniczenia ilości miejsca dla zlokalizowania potencjalnych pionowych znaków drogowych i wprowadza przy tym chaos w organizacji ruchu. Organ I instancji mając powyższe na uwadze uznał, że uwzględnienie wniosku strony na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym wpłynęłoby negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego w zakresie zarówno czytelności organizacji ruchu jak i koncentracji kierowców. M.B. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i przychylenie się do złożonego wniosku. W odwołaniu zarzuciła organowi poczynienie błędnych ustaleń faktycznych oraz dowolność w rozstrzygnięciu sprawy. W uzasadnieniu odwołania strona stwierdziła, że przedmiotowy nośnik reklamowy od dawna funkcjonuje w pasie drogowym [...] i wbrew twierdzeniom zarządcy drogi nie oddziałuje on negatywnie na uczestników ruchu drogowego. Jest to bowiem niewielka tablica reklamowa o charakterze stricte informacyjnym, , o stonowanych barwach, która wskazuje kierunek oraz odległość do ściśle określonego obiektu i nie angażuje w nadmierny sposób uwagi uczestników ruchu drogowego. Wprost przeciwnie - ułatwia poruszanie się po tej części miasta, pomagając kierowcom dotrzeć do poszukiwanego miejsca. Opisana powyżej forma i treść tablicy reklamowej zaprzecza więc poglądom organu, iż będzie ona w szczególny sposób wyróżniać się spośród innych elementów umieszczonych w pasie ruchu drogowego i w konsekwencji negatywnie wpływać na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Przedmiotowa tablica reklamowa nie nosi również cech nośnika reklamowego wielkogabarytowego, nie emituje pulsującego światła o znacznym natężeniu, a jej informacyjny charakter powoduje, że stanowi ona quasi znak drogowy, który w dużej mierze służy obsłudze ruchu drogowego. Potraktowanie takiej tablicy reklamowej jako ekspansywnej, powodującej zagrożenie w ruchu drogowym i dekoncentrującej jego użytkowników jest nadużyciem ze strony organu, tym bardziej, iż twierdzeń tych nie poparto żadnymi dowodami. Poza tym nie są znane przypadki, aby ten nośnik reklamowy spowodował konkretne zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego. Za całkowicie chybiony uznać należy argument o różnych umiejętnościach użytkowników ruchu drogowego. Zdaniem skarżącej, bez większego znaczenia dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku jest również fakt, iż tablica funkcjonuje w niewielkiej odległości od przejścia dla pieszych. Z kolei słupy oświetlenia ulicznego nie stanowią swoistej rezerwy dla znaków drogowych, albowiem znaki drogowe umieszczane są znacznie niżej i nie kolidują z wyżej umieszczanymi tablicami reklamowymi. Przedmiotowa tablica reklamowa usytuowana jest (będzie) na słupie oświetlenia ulicznego na wysokości 3 metrów, a zatem już poza obszarem skrajni drogowej. Po rozpoznaniu sprawy, na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] Nr [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W swoich rozważaniach Kolegium wskazało, że w sprawie o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego organ obowiązany jest ustalić, czy chodzi o zajęcie pasa drogowego na cel wymieniony w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych ( w tym umieszczenie reklamy) oraz rozważyć, czy nie zachodzą przesłanki negatywne z art. 39 ust. 1 (istnieje zagrożenie niszczenia, uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenia jej trwałości lub zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego) oraz czy istnieją przesłanki pozytywne z art. 39 ust. 3 tej ustawy (szczególne okoliczności przemawiające za odstąpieniem od ogólnej zasady ochrony pasa drogowego). Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, iż wnioskowane umieszczenie reklamy w pasie drogowym wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo i organizację ruchu drogowego. Oceny tej organ II instancji dokonał w oparciu o kopie mapy sytuacyjno - wysokościowej, dokumentację zdjęciową oraz oględziny miejsca ewentualnego umieszczenia reklamy. Według Kolegium umieszczenie reklamy w obszarze ronda z trzema pasami ruchu, w rejonie przejścia dla pieszych wpłynęłoby negatywnie na bezpieczeństwo i organizację ruchu, bowiem stwarzałoby zagrożenie dekoncentracji kierowców, zwiększając prawdopodobieństwo wystąpienia niebezpiecznych zdarzeń drogowych w sytuacji włączania się do ruchu na skrzyżowaniu oraz zmiany pasa ruchu dla kierujących poprzez niezauważenie pojazdu znajdującego się na pasie sąsiednim czy niezauważeniem pieszego poruszającego się po przejściu dla pieszych lub zbliżającego się do niego jak również niezauważenia poziomych jak i pionowych znaków drogowych funkcjonujących na pasach ruchu. Obniżenie czynnika koncentracji kierowcy podczas jazdy zawsze jest niebezpieczne, zwłaszcza w miejscach - tak jak w niniejszej sprawie - o znacznym natężeniu ruchu, gdzie wzmożony ruch pojazdów i pieszych może prowadzić do opóźnienia reakcji obronnej na powstałe zagrożenie i spowodować powstanie kolizji lub innego zdarzenia drogowego. Konieczność realizacji obowiązku przewidywania, a co za tym idzie eliminowania wszystkich obiektów i urządzeń, które mogą wpłynąć negatywnie na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego skutkuje odmową udzielenia zezwolenia na umieszczenie nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji. Kolegium podkreśliło, że powinno się eliminować sytuacje umieszczania nośników reklamowych w miejscach, które jednoznacznie sugerują, iż jest to reklama skierowana wyłącznie do kierujących pojazdami. W tym względzie organ poparł politykę zarządcy drogi polegającą na ograniczeniu ilości reklam na terenie miasta wyjaśniając, iż obecnie zasadnicza większość reklam funkcjonuje w pasie drogowym na podstawie wcześniej udzielonych zezwoleń po wygaśnięciu których zarządca drogi nie wyda kolejnych, zmierzając do stopniowego wyeliminowania nadmiernego nagromadzenia reklam w pasie drogowym. Funkcją reklamy jest jej oddziaływanie na potencjalnych nabywców konkretnych wyrobów lub usług, wobec czego przyciąga niejednokrotnie w sposób bardzo ekspansywny uwagę uczestników ruchu drogowego, co ma istotny wpływ na ich bezpieczeństwo. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdu są bardzo różne. Z tych względów należy tak skonfigurować drogę i pas drogowy, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zaangażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego. Odnosząc się do argumentów i zarzutów z odwołania organ II instancji wyjaśnił, że fakt, iż poprzednio udzielano stronie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w określonym czasie nie oznacza, że kolejne wnioski będą załatwiane pozytywnie. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt: II GSK 345/08 przesądzono, iż raz udzielone zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w określonym czasie co do zasady nie tworzy po stronie zainteresowanego żadnych praw nabytych, na które można byłoby powoływać się przy składaniu wniosku o kolejne zezwolenie. Tak więc za każdym razem konieczne jest dokonywanie oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne, tzn. czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za udzieleniem zezwolenia. Ponadto Kolegium wskazało, że zarządca drogi może zmienić swoją dotychczasową politykę, co do zagospodarowania pasa drogowego, a rozpoznając wniosek o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie ocenia możliwości lokalizacji reklamy w kontekście usytuowania innych reklam. Organ podkreślił też, że w toku postępowania strona nie wykazała szczególnych okoliczności uzasadniających udzielenie jej zezwolenia, a argumentacja odwołującej się, że przedmiotowa tablica reklamowa nie będzie negatywnie wpływać na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a służy usprawnieniu obsługi ruchu drogowego, jest nietrafna. Nie ulega wątpliwości, iż reklama o powierzchni 1m x 1,4 m umieszczona na słupie oświetleniowym w rejonie skrzyżowania i przejścia dla pieszych, bez względu na jej kolorystkę, będzie stwarzać zagrożenie dekoncentracji kierowców, a w konsekwencji będzie powodować zagrożenie w ruchu drogowym. Wbrew twierdzeniom skarżącej wskazanej reklamy nie można potraktować jako tablicy dojazdowej, czy też kierunkowej, albowiem katalog znaków informacyjnych oraz tablic kierunkowych, zawarty w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, jest katalogiem zamkniętym. Ponadto zarządca drogi podejmuje działania prewencyjne dlatego też nie musiał oczekiwać na wypadki drogowe, które zaistniałyby w miejscu funkcjonowania reklamy lub przeprowadzać badań, czy analizy dotyczących kolizji. Zarządca drogi musi zakładać, że użytkownikami drogi są kierowcy o różnych predyspozycjach i umiejętnościach w zakresie kierowania pojazdem. Według Kolegium, wbrew twierdzeniu skarżącej, dla rozpoznania niniejszej sprawy znaczenia ma to, że tablica reklamowa miałaby funkcjonować w niewielkiej odległości od przejścia dla pieszych oraz to, że słupy oświetlenia ulicznego wykorzystywane są do umieszczania znaków drogowych. Organ nie wziął pod uwagę przedłożonej przez skarżącą do akt sprawy kopii opinii nr [...] z dnia [...], sporządzonej przez ekspertów w dziedzinie techniczno-kryminalistycznej rekonstrukcji wypadków i kolizji drogowych, techniki samochodowej inżynierii i organizacji ruchu drogowego wskazując, że nie zawiera analizy oddziaływania reklamy we wnioskowanej lokalizacji przez co stanowi jedynie polemikę z opinią biegłego sądowego sporządzoną na zlecenie zarządcy drogi. Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego M.B. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania: - art. 7 k.p.a. poprzez brak harmonizowania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, skutkujący utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego zebranego w sprawie w oderwaniu od faktu, że reklama skarżącej zajmuje wnioskowaną lokalizację od wielu lat, nie przyczyniając się do pogorszenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem strony, wieloletnie korzystanie z lokalizacji reklamy w pasie drogowym [...] wskazuje na to, że jej reklama nie wpływa negatywnie na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Poza tym organ wydając poprzednią decyzję badał już okoliczności związane z umiejscowieniem reklamy, nie wnosząc w tym zakresie żadnych zastrzeżeń. W rejonie omawianej lokalizacji nie doszło do żadnych poważnych zmian w zakresie modernizacji ruchu drogowego i urządzeń służących jego obsłudze, w związku z czym nie sposób przyjąć, aby doszło tutaj do jakiejkolwiek zmiany okoliczności faktycznych. Zdaniem skarżącej podnoszone przez organ argumenty cechują się dużym stopniem ogólności i schematycznym podejściem do kwestii wydawania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Brak jest jakichkolwiek danych wskazujących na zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, które miałoby swe źródło w jej reklamach. Posługiwanie się w tym zakresie abstrakcyjnymi informacjami odnośnie percepcji kierowców nie może stanowić żadnego merytorycznego argumentu. Z analogicznych powodów nie sposób uznać, aby umiejscowienie reklamy w miejscu o natężeniu ruchu typowym dla aglomeracji miejskiej miało stanowić przesłankę uniemożliwiającą wydanie pozytywnej decyzji. Również w tej kwestii brak jest danych potwierdzających opinię organu o negatywnym wpływie reklam skarżącej na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego. Wobec powyższego brak jest przesłanek, które uniemożliwiałyby pogodzenie interesu społecznego (bezpieczeństwa w ruchu drogowym) ze słusznym interesem strony. W odpowiedzi na skargę organ II instancji w całości podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny zobligowany jest zbadać zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 ) - zwanej dalej P.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ostateczna w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie nośnika reklamowego skarżącej o wymiarach 100 cm na 140 cm na słupie oświetlenia ulicznego zlokalizowanego w obszarze skrzyżowania o ruchu okrężnym ([...]) wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", które określają zasady i tryb zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z funkcjonowaniem drogi w pasie drogowym. Podstawową zasadą wynikającą z przepisów powyższej ustawy jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 ustawy). Odstępstwem od tej zasady jest art. 39 ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Zasadę tę konkretyzuje art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, stanowiący, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta o przedłużenie udzielonego jej uprzednio pozwolenia na umieszczenie reklamy jej firmy na ulicznym słupie oświetleniowym, usytuowanym, w odległości 1m od zewnętrznej krawędzi jezdni, przed przejściem dla pieszych w rejonie skrzyżowania głównych ulic miasta, stanowiącego jedno z kluczowych rond w układzie drogowym centrum miasta [...]. Wbrew przekonaniu skarżącej - dotychczasowe zezwolenie na umieszczenie reklamy w danym miejscu nie stwarza domniemania legalnego pozostawania reklamy w tym miejscu, ponad ramy czasowe zakreślone w zezwoleniu, albowiem okoliczności w których udzielono zezwolenia mogły ulec zmianie, co winien organ rozpatrujący kolejny wniosek każdorazowo zbadać i ocenić. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują instytucji przedłużenia przedmiotowego zezwolenia i nie kreują po stronie zarządcy drogi obowiązku wydawania dalszych zezwoleń w związku z raz udzieloną zgodą na daną lokalizację. Tak więc, w niniejszej sprawie, organ zobligowany był dokonać ponownej oceny zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" - w odniesieniu do proponowanej lokalizacji nośnika reklamowego skarżącej – umożliwiającego odstąpienie od generalnej zasady zakazu lokalizacji reklam w pasie drogowym w kontekście przesłanki zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego z art. 39 ust. 1 ustawy. Przedmiotowe zezwolenie jest decyzją mającą charakter uznaniowy, co jednak nie oznacza, że wydanie tej decyzji ma charakter dowolny. W ramach takiego postępowania organ winien wnikliwie i dostatecznie rozważyć między innymi sytuacje, w których umieszczenie obiektu (tu reklamy) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu, albo z innymi przepisami, a następnie wyczerpująco wyjaśnić powody swojego rozstrzygnięcia z odniesieniem się do rozpatrywanego indywidualnego przypadku lokalizacji obiektu. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają granic uznania administracyjnego, a organy w sposób prawidłowy i wyczerpujący ustaliły stan faktyczny i rozważyły wszystkie okoliczności sprawy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach obu rozstrzygnięć. Podkreślić należy, że rolą organu administracji, będącego zarządcą konkretnej drogi w zależności od jej kategorii – w myśl ustawy o drogach publicznych – jest podejmowanie działań mających służyć ochronie nie tylko samych dróg i urządzeń z nimi związanych, ale też podejmowanie działań w kierunku stworzenia i zapewnienia warunków dla bezpiecznego ruchu drogowego, między innymi poprzez rozsądną i racjonalną politykę w kwestii lokalizacji obiektów, w tym reklam w pasie drogowym. Jak wynika z akt sprawy zarządca drogi, realizując swoje obowiązki i uprawnienia w powyższym zakresie, za priorytet w tej sprawie przyjął zasadę zapewnienia i utrzymania bezpieczeństwa w ruchu drogowym, uznając obręb skrzyżowania dróg wraz z przejściem dla pieszych (objęty wnioskiem skarżącej) za miejsce szczególnie wymagające ochrony pod tym względem, z uwagi na charakter tego obszaru o zwiększonym natężeniu ruchu. Sąd stwierdził, że organy obu instancji szczegółowo uzasadniły negatywne przesłanki usytuowania spornej reklamy w proponowanym przez skarżącą miejscu, analizując przy tym wymiary, rodzaj tego nośnika reklamowego (skierowany do kierowców) i miejsce jego umieszczenia (na słupie oświetleniowym w bliskiej odległości od krawędzi jezdni i przejścia dla pieszych) z uwzględnieniem zasad bezpieczeństwa ruchu w rejonie skrzyżowania oraz prowadzonej polityki ograniczania reklam w pasach drogowych, w szczególności reklam w miejscach, które jednoznacznie sugerują, iż jest to reklama skierowana wyłącznie do kierujących pojazdami, czyli reklam umieszczonych na słupach oświetlenia ulicznego. Sąd podziela opinię organów, iż dla kierowców skrzyżowanie kilku ulic jest newralgicznym miejscem w układzie dróg miasta. W rozpatrywanym przypadku jest to miejsce przed skrzyżowaniem położonym w ścisłym centrum [...], z wlotem głównych ulic i z występującym przejściem dla pieszych. Umieszczenie reklamy o wymiarach 100 na 140 cm przed przejściem dla pieszych i skrzyżowaniem może stanowić element dekoncentracji kierujących pojazdami w tym obszarze. Fakt ten, jak uznał prawidłowo zarządca drogi, nie musi być udokumentowany i udowodniony zaistnieniem kolizji i wypadków w tym miejscu w powiązaniu z umiejscowieniem konkretnej reklamy. Ratio legis zasady zawartej w art. 39 ust.1 ustawy jest bowiem zapobieganie zagrożeniom bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a nie likwidowanie skutków tych zagrożeń. Teza, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta, a takim jest bez wątpienia skrzyżowanie dróg w centrum miasta, zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym jest - wobec powyższego - oczywista. W kwestii usytuowania reklam w miejscu skrzyżowania dróg wielokrotnie wypowiadały się już sądy administracyjne w swoich orzeczeniach, z którymi Sąd w niniejszych składzie w pełni się zgadza. Między innym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r. o sygn. akt II GSK 542/08 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej www.cbois.nsa.gov.pl) stwierdził, że "zarządca drogi, wykonując zadania powierzone mu przez ustawę o drogach publicznych, nieograniczające się wszak tylko do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, jest uprawniony do wprowadzenia reguły, że nie będzie zezwalał na lokalizację reklam w odległości mniejszej niż 50 m od skrzyżowań, gdyż stwarza to potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym". Z kolei w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 13 stycznia 2010 r. o sygn. akt II GSK 293/09 LEX nr 559686 Sąd wywiódł, że zarządca drogi ma prawo, realizując określoną politykę zarządzania pasem drogowym, przyjąć ogólną regułę, że z uwagi na priorytet zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad jakimikolwiek innymi interesami (zarówno interesami gospodarczymi strony, jak i interesami finansowymi miasta) nie będzie wyrażał zgody na umieszczanie reklam w obrębie skrzyżowań, które są zawsze miejscami niebezpiecznymi i wymagającymi szczególnej uwagi ze strony kierowców. Dodatkowo w odpowiedzi na zarzuty skarżącej należy wskazać, że ustawodawca w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy przeniósł ciężaru dowodu na tę stronę, która w celu uzyskania zezwolenia winna wykazać, iż reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo w ruchu. Tak więc to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że w jego konkretnej sprawie te okoliczności wystąpiły. Organ powinien przedstawione przez stronę okoliczności rozważyć przy podejmowaniu decyzji i ocenić wniosek, mając na uwadze ogólną zasadę ochrony pasa drogowego, niedopuszczalność stwarzania zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu oraz konieczność zachowania szczególnej ostrożności na skrzyżowaniach. Jak słusznie zauważyły organy, skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że wnioskowana przez nią lokalizacja reklamy jej firmy stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", pozwalający na odstępstwo od reguły zakazu umieszczania reklam w pasie drogowym. Przedłożona przez skarżącą opinia – jak prawidłowo stwierdziło Kolegium - nie zawiera analizy oddziaływania reklamy we wnioskowanej lokalizacji, podczas gdy organ takiej analizy dokonał. W świetle cytowanego przepisu oraz wskazanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych za całkowicie chybiony należało uznać zarzut skarżącej, że organ winien był udowodnić negatywny wpływ jej reklamy na uczestników ruchu w tym miejscu. Ponadto organ, jako zarządca drogi, w ramach kształtowania polityki ochrony dróg, miał prawo przyjąć ogólną zasadę, że wobec konieczności zachowania szczególnej ostrożności w obrębie skrzyżowań, umieszczanie reklam, z istoty rzeczy rozpraszających uwagę kierowców, jest w obrębie skrzyżowań niedopuszczalne. Nie jest w tym przypadku konieczne wskazanie konkretnych zdarzeń jako skutków takiej lokalizacji reklamy. Działanie organów powinno bowiem mieć charakter prewencyjny. Nie można zgodzić się również z argumentacją skarżącej, że przedmiotowa tablica reklamowa ma charakter informacyjny, który powoduje, że stanowi ona quasi znak drogowy służący obsłudze ruchu drogowego. Znaki i sygnały drogowe stanowią element wyposażenia drogi i w sposób konkretny regulują ruch. Rodzaje znaków i ich wzory zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. Nr 220, poz. 2181) oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2010 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2010 r. Nr 65, poz. 411). Z całą pewnością reklama przedsiębiorstwa nawet wskazująca kierunek dojazdu do obiektu nie stanowi znaku drogowego w rozumieniu ww. przepisów i jako taki nie może być traktowana. Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem zastosowania prawa materialnego wskazać należy, że organ II instancji prawidłowo przytoczył i prawidłowo dokonał wykładni powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych i z dokonanej wykładni przepisów wyciągnął właściwe wnioski co do zastosowania tych przepisów w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Sąd stwierdził, że organy obu instancji zasadnie uznały konieczność odmowy wydania zezwolenia na umieszczanie reklamy skarżącej na opisanym skrzyżowaniu, co dostatecznie wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stanowisko to nie narusza prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 i art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W świetle powyższego należało stwierdzić, że zarzuty skarżącej odnośnie naruszenia przez organy obu instancji zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 k.p.a. poprzez brak harmonizowania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego zebranego w sprawie w oderwaniu od faktu, że reklama skarżącej zajmuje wnioskowaną lokalizację od wielu lat, nie przyczyniając się do pogorszenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym są całkowicie nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.