II SA/Sz 338/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody z dnia [... r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata G. W. kwotę [...] obejmującą należny podatek od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Skarżąca B. P. złożyła w dniu 3 stycznia 2008 r. z wnioskiem do Starosty Powiatu W. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Wskazywała w nim, że powinna była być stroną w sprawie, ponieważ jej grunty znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, na której budowę wydano pozwolenie na budowę. Dodatkowo stwierdziła, że wobec rażących braków oraz niespełnienia wymogów ustawowych przez raport oddziaływania na środowisko Starosta powinien "cofnąć dokumentację lokalizacyjną". Decyzją z dnia 18 stycznia 2008 r. (Nr [...]) Starosta W. odmówił wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 §1 pkt 4 i art. 147 k.p.a., w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.). W uzasadnieniu organ stwierdził, iż B. P. nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia wniosku, ponieważ w myśl art. 28 Prawa budowlanego i w rozumieniu art. 28 Kpa nie jest stroną postępowania. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie do Wojewody. Domagała się w nim uznania jej legitymacji jako strony twierdząc, że wybudowanie wieży naruszyło jej "interes prawny, osobisty, własny, indywidualny i aktualny". Wskazując na uzasadnienie wyroku WSA w Szczecinie z dnia 21 listopada 2007 r. (II SA/Sz 1355/06, niepubl.) wykazywała, że przymiotu strony nie mogą mieć jedynie osoby będące właścicielami gruntów bezpośrednio sąsiadujących z inwestycją, jak to przyjęto w jej sprawie. Skarżąca jest właścicielką gospodarstwa rolnego leżącego w odległości ok. 49 m od przedmiotowej stacji bazowej i jej zdaniem budowa niweczy jej wieloletnią pracę w obszarze działań gospodarczych ukierunkowanych na zachowanie zasobów przyrody. Decyzją z dnia 6 marca 2008 r. (nr [...]) Wojewoda działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż sporna inwestycja nie powoduje żadnych ograniczeń, zagrożeń lub uciążliwości w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej, a więc nie można jej uznać za stronę postępowania. W dniu 10 kwietnia 2008 r. B. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody. Stwierdziła w niej, że nie zgadza się ze stwierdzeniem, iż nie posiada statusu strony w sprawie. Skarżąca wywodziła, że raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko nie spełniał wymagań określonych ustawowo i ukrywa status gruntów ją otaczających przez nieuwzględnienie faktu znajdowania się gruntu inwestycyjnego w obszarze "Puszczy nad G.". Jej zdaniem, fakt znalezienia się ich na tzw. "Shadow List" przyjętej przez Komisję Europejską oznacza, iż raport o oddziaływaniu powinien także zawierać część specjalistyczną a nie tylko standardową. Skarżąca twierdziła również, że gdyby raport był opracowany rzetelnie byłaby stroną w sprawie. W odpowiedzi na skargę wniesioną dnia 24 kwietnia 2008 r. Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że Skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego znajdującego oparcie w konkretnych przepisach prawa materialnego, wobec czego brak było podstaw do uznania jej za stronę postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawna. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 lutego 2004 r. (IIISA/Wa 1456/02, niepubl.) "Sąd ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony". Uznając wskazane stanowisko jako w pełni uzasadnione stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych względów niż zostało to w niej wskazane. W rozpoznawanej sprawie odmówiono wznowienia postępowania ze względu na to, że wnioskodawczyni nie ma przymiotu strony. Zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i orzecznictwem sądów administracyjnych, postępowanie o wznowienie składa się z dwóch etapów. W fazie wstępnej organ administracji publicznej bada podanie pod względem warunków formalnych (takich, jak termin wniesienia wniosku, wskazanie ustawowej przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego). Etap ten kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., albo wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Dopiero w drugim etapie, który następuje po wznowieniu postępowania, organ może badać spełnienie merytorycznych przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Należy w tym miejscu zauważyć, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym dopuszcza się możliwość odmowy wznowienia postępowania z tego powodu, iż wnioskodawca nie jest stroną. Jest to jednak możliwe jedynie wówczas, gdy okoliczność ta jest oczywista (por. w tym zakresie wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r., VII SA/Wa 402/05, baza Lex nr 198867 oraz E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Zachodnie Centrum Organizacji, 1994r., s. 49). Wskazuje się także, że w przypadku postępowań prowadzonych na podstawie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., a więc, gdy podstawą podania o wznowienie postępowania administracyjnego jest twierdzenie strony, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, badanie przymiotu strony może nastąpić jedynie po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd wyrażony przez WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 4 czerwca 2008r. (II SA/Gd 79/08, baza Lex nr 424799), zgodnie z którym "Odmowa wznowienia postępowania wydana na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., w przypadku, gdy wskazywaną podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) nie może opierać się na ocenie, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W takim, jedynym zresztą przypadku, ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, a ta kwestia podlega badaniu po wznowieniu postępowania, w drugiej fazie postępowania wznowieniowego". Podobne stanowisko zostało również wyrażone przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 25 kwietnia 2007 r. (IV SA/Wa 295/07, baza Lex nr: 339449). We wskazanym wyroku Sąd wprost stwierdził, że w przypadku wskazania przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrujący podanie nie bada czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Starosta Wałecki wskazał jako podstawę prawną decyzji art. 149 § 3, w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 k.p.a., w zw. z art. 28 Prawa budowlanego. Oznacza to, że już w pierwszym etapie sprawy o wznowienie postępowania administracyjnego badał czy B. P. przysługiwał przymiot strony, a następnie wobec stwierdzenia braku tego przymiotu odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. Działanie takie, jak to już wskazano wyżej, w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest nieprawidłowe bowiem narusza wskazane wyżej przepisy prawa i stanowi w konsekwencji naruszenie art. 149 § 3 k.p.a. skutkujące koniecznością uchylenia decyzji obu instancji. Oczywistym następstwem stwierdzenia wskazanych uchybień jest konieczność wyeliminowania przez Sąd decyzji administracyjnych organów obu instancji orzekających w sprawie. Wobec istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego niezasadnym okazało się badanie innych zarzutów skargi, bowiem będzie to uzasadnione dopiero po przeprowadzeniu poprawnego postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ orzekający w pierwszej instancji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W tej sytuacji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) należało uchylić decyzje obu instancji. Zgodnie zaś z art. 152 p.p.s.a. orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, przy czym rozstrzygnięcie w tym zakresie obowiązuje jedynie do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 250 p.p.s.a.