II SA/Sz 338/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 12 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia 6 lutego 2023 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., dalej także jako: "PINB", "organ I instancji", działając na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, po wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu: 1. wstrzymał J. S. oraz Z. i B. Ż. użytkowanie części poddasza w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działkach ident. nr [...]_[...] i [...] przy ul. [...] w Ś., polegające na urządzeniu pokoi mieszkalnych (najem krótkoterminowy dla turystów), dokonane bez wymaganego zgłoszenia; 2. nałożył na J. S. oraz Z. i B. Z. solidarnie obowiązek przedłożenia, w terminie do 30 czerwca 2023 r.: - opisu i rysunku określającego usytuowanie budynku w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach; - zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; - oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; - zaświadczenia lub kopii zaświadczenia Prezydenta Miasta S. o zgodności sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub kopię tej decyzji, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - ekspertyzy technicznej wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub kopię takiej ekspertyzy; - w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia i opinie, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw (np. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia konserwatora zabytków itp. lub kopie tych pozwoleń, uzgodnień i opinii. Na ww. postanowienie J. S. oraz B. i Z. Z. – zgodnie z zawartym w nim pouczeniem - wnieśli zażalenie do Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej także jako: "ZWINB", "organ II instancji". Postanowieniem z dnia 12 marca 2024 r. nr [...] ZWINB, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a."), stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia na ww. postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia ZWINB wskazał, że zgodnie z ogólną regułą, wyrażoną w art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie przysługuje zażalenie, jeżeli przepis tak stanowi. Z kolei, w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) brak jest postanowień, z których wynikałoby, że na postanowienie wydane na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 tejże ustawy przysługuje zażalenie. W szczególności postanowień takich nie zawiera sam art. 71a. W związku z powyższym ZWINB postanowił dokonać analizy obowiązującego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, dotyczącego aktualnej wykładni sądowej przepisu 71a ust. 1 ww. ustawy, który stanowi, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Organ II instancji przytoczył fragment wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 777/14, a następnie wskazał, że przepisy procedury administracyjnej nie przyznają prawa wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 71 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, natomiast strony postępowania - zgodnie z dyspozycją art. 142 K.p.a. - mogą zaskarżyć to postanowienie tylko w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie prowadzone w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania ww. poddasza. Pismem z dnia 17 kwietnia 2024 r. J. S. wniósł skargę na ww. postanowienie ZWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając mu (oraz postanowieniu z dnia 6 lutego 2023 r.) naruszenie: 1. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, że w następstwie oferowania przez inwestora pokoi do wynajęcia w przedmiotowym budynku doszło do zmiany sposobu użytkowania części poddasza z funkcji mieszkalnej na obiekt zamieszkania zbiorowego o charakterze pensjonatu, co spowodowało zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego i higieniczno-sanitarnych, określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022rr., poz.1225 ); 2. art. 35 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia po ponad 12 miesiącach od wydania postanowienia organu I instancji z dnia 12 marca 2024 r.; 3. art. 113 K.p.a. poprzez brak sprostowania postanowienia z dnia 6 lutego 2023 r. w zakresie błędnego wskazania decyzji Prezydenta Miasta S., co świadczy o braku staranności organu w wydawaniu rozstrzygnięć; 4. art. 112 K.p.a w związku z art. 8 K.p.a. i 9 K.p.a. bowiem błędne pouczenie co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia; 5. art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez naruszenie interesu prawnego skarżącego. W odpowiedzi na skargę ZWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Ponadto, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a." sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał, że kontrolowane postanowienie ZWINB nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie bezsporne jest, że z uwagi na stwierdzoną zmianę sposobu użytkowania części poddasza w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w S. PINB, działając na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem wstrzymał użytkowanie ww. obiektu budowlanego oraz nałożył na J. S. oraz Z. i B. Z. obowiązek przedstawienia, w terminie do 30 czerwca 2023 r., dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 ww. ustawy. Nie jest również kwestionowane, że w postanowieniu tym PINB zamieścił pouczenie, z którego wynikało, że na przedmiotowe postanowienie służy stronom postępowania prawo wniesienie zażalenia do ZWINB, za pośrednictwem organu I instancji, w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia. Kierując się zawartym w postanowieniu pouczeniem strony złożyły w siedmiodniowym terminie zażalenie do ZWINB. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma zatem treść przepisu art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowił podstawę materialnoprawną wydania postanowienia PINB. Przepis ten stanowi, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: 1. wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2. nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. W treści przytoczonej normy prawnej nie przewidziano więc prawa do zaskarżenia postanowienia wydawanego na jej podstawie. Ustawodawca wyraźnie przewidział natomiast w ust. 2 cyt. przepisu, możliwość złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, którą określa organ dopiero w przypadku wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 ww. ustawy. Należy zauważyć, że postanowienia wydawane na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, na którym oparł swoje rozstrzygnięcie organ I instancji, jako podejmowane w toku postępowania i niezbędne do jego właściwego przeprowadzenia, zmierzają do nakazania przedłożenia określonej dokumentacji dowodowej. Postanowienia te są więc bardzo zbliżone do czynności podejmowanych np. w oparciu o art. 62 ust. 3 ww. ustawy. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że czynności przewidziane w tego rodzaju postanowieniach, mają charakter stricte dowodowy (por. wyrok NSA z 14 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1622/97, wyrok NSA z 30 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 167/97). Stosownie do treści art. 123 k.p.a. w toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Dotyczą one poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania i co do zasady nie rozstrzygają o istocie sprawy. Jak wyżej wskazano, obowiązek przedstawienia wymaganej dokumentacji dotyczącej inwestycji budowlanej ma charakter dowodowy. Dopiero na podstawie jej treści organ dokonuje ustaleń i rozstrzyga sprawę co do jej istoty w formie decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 września 2004 r. sygn. akt IV SA 1822/03). Stosownie do treści art. 141 § 1 K.p.a. zażalenie służy stronie na postanowienia wydane w toku postępowania wówczas, gdy Kodeks tak stanowi. Zarówno jednak Kodeks postępowania administracyjnego, jak i cytowany przepis art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nie przewidują możliwości zaskarżenia postanowienia dowodowego wydanego w toku postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że akty administracyjne, wydawane na podstawie przepisu art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, mają formę postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, a strona może podważać zasadność takiego postanowienia dopiero na etapie odwołania od później wydanej decyzji (art. 142 K.p.a.) oraz w ewentualnej skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji, orzekającą co do istoty sprawy. Zdaniem Sądu, ZWINB prawidłowo więc uznał, że organ I instancji błędnie pouczył stronę, iż na postanowienie z dnia 6 lutego 2023 r. przysługuje stronie zażalenie, jednakże należy podkreślić, że błędne pouczenie nie powoduje, że skarżący mógł skorzystać ze środka zaskarżenia nieprzewidzianego w obowiązujących przepisach prawa. Nie można zatem uznać za prawidłowe twierdzeń zawartych w skardze, że z uwagi na błędne pouczenie zamieszczone w postanowieniu organu I instancji, w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znaleźć powinien przepis art. 112 K.p.a., który stanowi, że: "Błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia". Stosownie do art. 126 k.p.a., powyższy przepis stosuje się także do postanowień. Należy wskazać, że w warunkach rozpoznawanej sprawy, skarżący błędnie upatruje w przepisie art. 112 K.p.a. możliwości konwalidacji wszystkich błędnych działań organu, nawet takich, które pozostają w oderwaniu od obowiązującego porządku prawnego. Wyjaśnić trzeba, iż warunkiem zastosowania art. 112 K.p.a. jest istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia. Ustalenie to odbywa się poprzez odniesienie prawa do zakwestionowania orzeczenia organu za pomocą środków odwoławczych (jak odwołania, zażalenia, powództwa do sądu powszechnego, skargi do sądu administracyjnego) do normy prawnej przyznającej stronie takie prawo. Nie można natomiast wywodzić powstania prawa do wniesienia środka zaskarżenia z błędnego stanowiska organu, który niewłaściwie pouczył stronę, co do przysługującego jej środka odwoławczego. Ochrona udzielana na podstawie art. 112 K.p.a. nie ma bowiem charakteru absolutnego i nie może stanowić o powstaniu takich praw strony w postępowaniu, tam gdzie nie zostały one w ogóle przyznane. Odmienne zapatrywanie nadawałoby w istocie organom administracyjnym funkcję prawotwórczą i możliwość funkcjonowania niejako obok obowiązującego sytemu prawnego, a to z kolei byłoby nie do pogodzenia z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a.), a w jej efekcie również podnoszoną w rozpoznawanej skardze zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) poprzez akceptowanie działań organu poza obowiązującymi normami prawnymi (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 193/11). Niezależnie od powyższego ponownie należy podkreślić, że fakt, iż stronie nie przysługuje prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie, o którym mowa w art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie powoduje, że postanowienie to pozostawione jest poza kontrolą instancyjną. Jak już bowiem wskazano wcześniej, zgodnie z ogólną regułą zawartą w art. 142 K.p.a. prawidłowość takiego postanowienia będzie mogła być kwestionowana razem z odwołaniem od decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Z uwagi na powyższe, Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia, nie dostrzegł żadnych wadliwości skutkujących koniecznością jego usunięcia z obrotu prawnego. Sąd nie dopatrzył się naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.