II SA/Sz 342/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędzia NSA Danuta Strzelecka - Kuligowska, Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Rektora Uniwersytetu z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Rektora Uniwersytetu z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Rektora Uniwersytetu na rzecz skarżącego Z. F. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Z. F. w dniu [...] r., na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, złożył wniosek do Rektora Uniwersytetu [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie podania listy nauczycieli akademickich, którzy osiągnęli wiek emerytalny spośród członków Uczelnianej Komisji Wyborczej i Uczelnianego Kolegium Elektorów, na dzień wyborów Rektora [...] w [...] r. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Rektor Uniwersytetu [...] po rozpatrzeniu wniosku Z. F. z dnia [...] r., na podstawie art. 5 ust. 2, art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198, ze zm.), odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej informacji o wieku emerytalnym nauczycieli akademickich, którzy są członkami Uczelnianej Komisji Wyborczej, ze względu na ochronę prawa do prywatności osoby fizycznej. Po rozpatrzeniu wniosku Z. F. z dnia [...] r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Rektor Uniwersytetu [...] z decyzją dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 ze zm.) w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 127 § 3 K.p.a., uchylił w całości decyzję z dnia 22 sierpnia 2011 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci "listy nauczycieli akademickich którzy osiągnęli wiek emerytalny, członków Uczelnianej Komisji Wyborczej oraz Uczelnianego Kolegium Elektorów". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1071/11 uchylił decyzję Rektora Uniwersytetu [...] dnia [...] r. W uzasadnieniu wyroku, Sąd wskazał, że Rektor w podstawie prawnej decyzji powołał art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis ten, jak wskazuje jego treść, jest podstawą do wydania decyzji merytoryczno- reformacyjnej. Rozstrzygnięcie decyzji merytoryczno-reformacyjnej składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), zaś w drugiej organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Decyzja Rektora [...], wydana z powołaniem się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., nie zawiera w treści rozstrzygnięcia tych elementów, albowiem ogranicza się do uchylenia decyzji z dnia [...] r. Brak w decyzji tej części rozstrzygnięcia, z której wynikałoby stanowisko organu II instancji, stanowi istotne naruszenie prawa, bowiem uniemożliwia Sądowi pełną kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Rektor Uniwersytetu [...] po ponownym rozpoznaniu wniosku Z. F. z dnia [...] r. o ponowne rozpoznanie sprawy, działając na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 127 § 3 K.p.a. uchylił w całości decyzję z dnia 22 sierpnia 2011 r. i umorzył postępowanie w sprawie w całości. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, iż informacja o tym, który z pracowników [...] osiągnął wiek emerytalny nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu, informacją publiczną jest posiadana przez dany organ wiedza o faktach, w tym o uprzednich czynnościach tego organu oraz osób trzecich. Nie można zatem zakwalifikować jako żądanie udzielenia informacji publicznej sytuacji, w której wnioskodawca dąży do wytworzenia przez zapytywany organ opinii o jakichś faktach. Wnioskodawca mógł otrzymać i otrzymał w dniu [...] r. informacje na temat dat urodzenia elektorów. Nie może on jednak żądać w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zajęcia przez rektora stanowiska, na temat osiągnięcia przez te osoby wieku emerytalnego, niezależnie od tego, czy chodzi o wiek emerytalny w rozumieniu ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych czy też o wiek emerytalny w rozumieniu ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Taka opinia nie miałby żadnej mocy prawnej, gdyż Rektor nie jest upoważniony do prawnie wiążącego rozstrzygania sporów w przedmiocie wieku emerytalnego ani do dokonywania prawnie wiążącej wykładni przepisów prawa. Żądanie udzielenia informacji publicznej może dotyczyć posiadanej przez dany organ wiedzy i nie można tego utożsamiać z żądaniem ujawnienia poglądów tego organu. Rektor podał, iż przewidziana w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, forma decyzji jest przewidziana tylko dla odmowy udzielenia informacji publicznej. Skoro zaś żądanie wykazania osób w wieku emerytalnym nie jest pytaniem o wiek biologiczny tych osób, ale w istocie żądaniem o zajęcie przez Rektora [...] stanowiska w sprawie interpretacji terminu "wiek emerytalny" użytego w przepisach ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, to nie jest to żądanie ujawnienia informacji publicznej. Odmowa udzielenia takiej odpowiedzi może nastąpić w dowolnej formie, a nie w drodze decyzji. Dlatego też, decyzja z dnia [...] r. była bezprzedmiotowa a brak jest jakichkolwiek podstaw do wydania nowej decyzji. Na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] r. Z. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W skardze Z.F. wniósł o wydanie orzeczenia stwierdzającego, że: - informacja o osiągnięciu wieku emerytalnego członków Uczelnianej Komisji Wyborczej oraz członków Uczelnianego Kolegium elektorów [...] jest informacją publiczną,- Uniwersytet Technologiczny podczas wyborów przeprowadzonych w [...] r. miał ustawowy obowiązek posiadania informacji publicznej o osiągniętym wieku emerytalnym nauczycieli akademickich, którzy kandydowali do funkcji członków Uczelnianej Komisji Wyborczej i członków Uczelnianej Komisji Elektorów, -usunięcie z obrotu prawnego decyzji Rektora [...] z dnia [...] r. oraz decyzji tego organu z dnia [...] r. -nakazanie Rektorowi [...] udostępnienie informacji publicznej tj. imion i nazwisk członków Uczelnianej Komisji Wyborczej oraz Uczelnianego Kolegium Elektorów, którzy do dnia wyborów Rektora w [...] r. osiągnęli wiek emerytalny lub wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie. W ocenie skarżącego, informacja o osiągnięciu wieku emerytalnego członków Uczelnianej Komisji Wyborczej oraz Uczelnianego Kolegium Elektorów jest informacją publiczną dlatego, że funkcje członków tych organów są uzależnione od spełnienia ustawowego warunku nie osiągnięcia wieku emerytalnego (art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym). Nauczyciele akademiccy kandydujący do pełnienia funkcji publicznych, muszą spełniać warunek biernego prawa wyborczego, a więc informacja o tym czy osiągnęli wiek emerytalny jest informacją publiczną. Jeśli więc Rektor i Uczelniana Komisja Wyborcza, która przeprowadziła wybory, nie miały faktycznie wiedzy o tym kto z członków UKW i UKE osiągnął wiek emerytalny, to znaczyć może, że wybory przeprowadzone zostały z naruszeniem prawa, a Rektor i inne organy [...] nie mają legitymacji prawnej do pełnienia swych funkcji i od dnia [...] r. działają nielegalnie. Skarżący zaprzeczył, że domaga się uzyskania jakiejś opinii czy też oceny faktycznej lub prawnej Rektora [...]w przedmiocie wieku emerytalnego pracowników [...]. Nie domaga się też informacji, którą organ ma dopiero wytworzyć lecz takiej, którą organ obowiązany jest posiadać. Skarżącemu nie chodzi o informację o datach urodzeń wskazanych organów [...], lecz o osiągnięciu wieku emerytalnego członków WKW i UKE, która jest informacją publiczną. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu [...] podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia [...] r. będącym odpowiedzią na odpowiedź organu na skargę, Z. F. podał, że argumenty organu są błędne, nie mają podstawy prawnej i nie powinny mieć wpływu na wynik sprawy. W piśmie tym skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy informacja o osiągnięciu wieku emerytalnego nauczycieli akademickich będących członkami Uczelnianej Komisji Wyborczej (UKW) w dniu wyborów w [...] r. Rektora Uniwersytetu [...] ([...]), stanowi informację publiczną, oraz czy dostęp do niej nie ulega odpowiedniemu ograniczeniu. W niniejszej sprawie Rektor [...] decyzją z dnia [...]r. odmówił udzielenia informacji dotyczącej wieku emerytalnego członków UKW z uwagi na ochronę ich prawa do prywatności. Następnie na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Rektor [...] zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. uchylił swoją decyzję z dnia [...] r. i umorzył postępowanie w całości uznając, że wnioskowana przez skarżącego informacja nie jest informacją publiczną. Rektor wskazał, że informacją publiczną jest bowiem posiadana przez organ wiedza o faktach, zaś wnioskodawca dąży do wytworzenia przez organ opinii o jakichś faktach. W tym miejscu należy wskazać, że skarżący domaga się udostępnienia informacji na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o odstępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Ustawa ta w 1art. 1 ust. 1 traktuje informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych. Definicja ta jest nieostra i ogólna, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że dyrektyw interpretacyjnych dla zakresu znaczeniowego "informacja publiczna", użytego w ustawie, należy poszukiwać przede wszystkim w art. 61 Konstytucji R.P. Przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Uprawnienie to jest zatem zasadą, a wobec tego wyjątki od tego prawa powinny być określone, a następnie wykładane bardzo ściśle. W związku z tym, respektując zasadę powszechnego dostępu do wiedzy o sprawach publicznych, przy ocenie, czy żądana informacja mieści się w przedmiocie uregulowanym ustawą, należy interpretować przepisy na korzyść wykonującego prawo do takiej informacji, co oznacza, że organ interpretując zapisy ustawowe powinien zawsze dążyć do tego, aby informacja została ujawniona (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., I OSK 490/11). Dlatego, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bardzo szerokie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące takie funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swoich kompetencji. W taki sam sposób kwalifikowane są również wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów (por. wyroki NSA z dnia 25 marca 2003 r. II SA 4059/02, LEX nr 78063, z dnia 30 października 2002 r., sygn.akt II SA 181/02, niepubl., z dnia 30 października 2002 r., sygn.akt II SA 181/02, LEX nr 78062. Wskazać też trzeba, że udzielenie informacji, to nie tylko dostarczenie (danie) informacji, lecz umożliwienie dostępu do informacji będących w posiadaniu danego podmiotu. Tak więc, informacją może być również udostępnienie dokumentu, akt i materiałów, które świadczą lub mogą świadczyć o działalności organów władzy publicznej i innych podmiotów zobowiązanych na gruncie omawianej ustawy do udostępnienia informacji publicznej. W interpretacji pojęcia "informacji publicznej" pomocnym jest również art. 6 ust. 1 ustawy zawierający przykładowy katalog informacji publicznej, która podlega udostępnieniu. Przepis ten nie wymienia wszystkich rodzajów informacji, które stanowią informację publiczną. W szczególności przepis ten w pkt 2 lit. "d" stanowi, że udostępnieniu podlega informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) określenie uczelnia publiczna – oznacza uczelnię utworzoną przez państwo reprezentowane przez właściwy organ władzy lub administracji publicznej. W oparciu o art. 15 ust. 1 tej ustawy władze publiczne, na zasadach określonych w ustawie, zapewniają uczelniom publicznym środki finansowe niezbędne do wykonywania ich zadań oraz udzielają pomocy uczelniom niepublicznym w zakresie i formach określonych w ustawie. Organy [...] wykonują władztwo administracyjne (w tym wydają decyzje administracyjne) na zasadzie i w granicach określonych ustawą Prawo o szkolnictwie wyższym, a ponadto dysponują środkami finansowymi uzyskanymi z budżetu Państwa. Nie ma zatem wątpliwości, że organy powyższej uczelni wykonują zadania publiczne oraz dysponują majątkiem publicznym (por. art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5 w związku z ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Nie ma też wątpliwości, że nauczyciele akademiccy pełnią ważną funkcję publiczną na uczelni związaną z wykonywanymi zadaniami tj. pracą naukową, dydaktyczną, bibliotekarską, dokumentacyjno – informacyjną. W ocenie Sądu, nie może zatem ulegać wątpliwości, że art. 1 omawianej ustawy odnosi się zarówno do wiadomości o osobach pełniących funkcje publiczne a więc do osób będących nauczycielami akademickimi, jak też do kwestii powołań (wyboru) na stanowiska publiczne. Oznacza to dostęp do wiadomości o sposobie procedowania także w kwestiach wyboru do składu Uczelnianej Komisji Wyborczej. Wszystkie dokumenty i informacje znajdujące się w dokumentacji takiej komisji stanowią informację publiczną, tym bardziej, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2005 r., Nr 164, poz. 1365 ze zm.) – bierne prawo wyborcze przysługuje nauczycielom akademickim zatrudnionym w uczelni jako podstawowym miejscu pracy, którzy nie ukończyli sześćdziesiątego piątego roku życia, a w przypadku osób posiadających tytuł profesora – siedemdziesiątego roku życia, pracownikom niezbędnym nauczycielami akademickimi, studentom oraz doktorantom. W ocenie Sądu, trafnie podnosi skarżący, że posiadanie wiedzy o osiągnięciu wieku emerytalnego nauczycieli akademickich, którzy kandydowali do funkcji członków UKW wynika z treści przytoczonego przepisu, bowiem osiągnięcie takiego wieku uniemożliwiało kandydowanie do funkcji wybieralnych uczelni publicznej. Trudno zatem mówić w tym przypadku, że skarżący domagał się od Rektora "wytworzenia opinii o jakichś faktach". Podnieść też trzeba, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej – prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadkach, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Innymi słowy, z przytoczonego przepisu wynika, że ochrona prywatności jest wyłączona w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne, jeżeli dana informacja pozostaje w związku z pełnieniem funkcji. W ocenie Sądu, taka sytuacja wystąpiła w odniesieniu do nauczycieli akademickich – członków Uczelnianej Komisji Wyborczej, bowiem wybór członka tej komisji uzależniony jest od posiadania przez niego biernego prawa wyborczego, a to prawo uzależnione jest od nie osiągnięcia wieku emerytalnego. Z powyższych względów, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia [...] r. o udzielenie informacji publicznej organ winien uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W oparciu o art. 200 i art. 209 powyższej ustawy, Sąd zasądził od Rektora Uniwersytetu [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.