II SA/Sz 345/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w S. na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), art. 8, art. 129 ust. 1 oraz art. 135 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201 poz. 1540 ze zm.); po rozpoznaniu wniosku B. Dyrektor Izby Celnej odmówił dokonania zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z dnia [...] r. Spółka zwróciła się o zmianę w decyzji z dnia [...] r. poprzez zmianę lokalizacji miejsca urządzania gry na automatach o niskich wygranych polegającą na przeniesieniu punktu gier na automatach o niskich wygranych z lokalu L. ul. [...]do lokalu P. ul. [...] W uzasadnieniu wniosku Spółka powołała się na wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. wydany w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 Fortuna i inni. Organ wyjaśnił, że nowa ustawa określiła warunki i zasady prowadzenia działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach. Zgodnie z zawartym w rozdziale 12 nowej ustawy przepisem intertemporalnym określonym w art. 117, udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia. Powołując się na treść art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych organ wyjaśnił, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń udzielonych przed wejściem w życie tej ustawy, jest prowadzona do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Wobec tego Spółka może nadal prowadzić działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych we wszystkich punktach objętych zezwoleniem, do czasu jego wygaśnięcia. Możliwość zmiany takiego zezwolenia została uregulowana w art. 135 ust. 1 i 2 ustawy o grach hazardowych zgodnie z którym zezwolenia mogą być zmieniane, ale w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsca urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Organ stanął na stanowisku, że: - warunki dotyczące prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, wprowadzone ustawa o grach hazardowych, nie mają istotnego wpływu na właściwości oraz sprzedaż automatów o niskich wygranych, a zatem nie stanowią one "przepisów technicznych" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i rady z dnia 22 czerwca 1998 r., - wprowadzone przez ustawę o grach hazardowych z 2009 r. ograniczenia same przez się nie oznaczają, że jej przepisy (w tym art. 135 ust. 2 ustawy) mają charakter norm technicznych. Krajowy środek ograniczający swobody przepływu był uzasadniony, został on zastosowany w sposób niedyskryminacyjny, odpowiedni do zapewnienia realizacji zamierzonego celu i nie wykraczający poza to, co niezbędne do jego osiągnięcia. Mając na uwadze, że wolą Spółki jest zmiana zezwolenia w zakresie lokalizacji punktu oraz treść art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, organ stwierdził, że w brak jest podstaw prawnych do zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w Szczecinie z dnia 31 lipca 2007 r. Od powyższej decyzji B. złożyła odwołanie. Wnosząc o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia zarzuciła mu naruszenie: - art. 1 pkt 11 i art. 8 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i rady nr 98/34 z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informatycznego, poprzez błędne zastosowanie art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, tj. przepisu o charakterze technicznym nieobowiązującego wobec braku jego notyfikacji Komisji Europejskiej, - art. 267 Traktu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej polegające na zakwestionowaniu uprawnienia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej do dokonywania wiążącej wykładni prawa wspólnotowego poprzez przyjęcie, że pomimo jednoznacznej odpowiedzi TSUE zawartej w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, że przepisy ustawy o grach hazardowych mogące powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, wprowadzające warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, powinny być przekazane do notyfikacji Komisji Europejskiej w trybie art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE, każdy krajowy organ ma pełną swobodę w zakresie ustalenia, które przepisy należy notyfikować, a które są z obowiązku notyfikacji wyłączone, - art. 187 § 1 w związku z art. 191 Ordynacji podatkowej poprzez poczynienie skrajnie dowolnego ustalenia, że przyczyną spadku liczby eksploatowanych automatów o niskich wygranych nie są nowe warunki prawne wprowadzone ustawą z o grach hazardowych, lecz panujący od 2007 r. kryzys gospodarczy, - art. 187 § 3 Ordynacji podatkowej poprzez sugerowanie w zaskarżonej decyzji, że faktem powszechnie znanym jest, że w kasynach gry użytkowane są w przeważającym zakresie automaty o poziomie "stawki za udział w jednej grze" oraz "jednorazowej wygranej" niższej od ustanowionej w ustawie dla automatów o niskich wygranych, podczas, gdy zarówno z przepisów ustawy jak i z faktów powszechnie znanych wynika okoliczność nielimitowania w automatach do gry dostępnych w kasynach pułapu "stawki za udział w jednej grze" oraz jednorazowej wygranej. Dyrektor Izby Celnej rozpoznając przedmiotowe odwołanie decyzją wydaną w dniu [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia[...] . uznając, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że istotą sporu jest rozstrzygnięcie, czy art. 135 ust. 2 u.g.h., będący podstawą odmowy zmiany zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowe z dnia [...] r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa, jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 przedmiotowej dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. i czy przed wejściem w życie powinien podlegać notyfikacji przez Komisję Europejską, zgodnie z art. 8 ust. 1 akapitem pierwszym tej dyrektywy. Powyższa kwestia była przedmiotem postępowania toczącego się przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawach połączonych C-213/11,C-214/11 i C-217/11 Fortuna i inni. W wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. TSUE jednakże nie przesądził kwestii uznania przepisów zakazujących wydania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami, za przepisy techniczne. Natomiast uzależnił uznanie wskazanych przepisów za podlegające notyfikacji od tego, czy wprowadzają one warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwość lub sprzedaż produktów, wskazując jednocześnie kryteria, przy pomocy, których ocena ta ma zostać dokonana. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy, po przedstawieniu obszernej analizy w tym zakresie (posiłkując się kryterium: ograniczenia liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, liczby kasyn gry; obrotu automatów o niskich wygranych na rynku krajowym i wewnętrznym Unii Europejskiej; wpływu warunków ekonomicznych na obrót automatów o niskich wygranych; możliwości zaprogramowania lub przeprogramowania automatów o niskich wygranych w celu wykorzystania ich w kasynach gry jako automaty do gier hazardowych; ewentualnej możliwości zwiększenia ryzyka uzależnienia graczy wskutek potencjalnego wykorzystania przedmiotowych automatów w kasynach gry jako automaty do gier hazardowych), stwierdził, że wprowadzenie ustawą o grach hazardowych nowych uregulowań dotyczących prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych wyrażonych m.in. w art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, nie miało istotnego wpływu na właściwości i sprzedaż automatów o niskich wygranych. W ocenie organu, analiza dokonana w oparciu o rynek europejski potwierdza, że po wprowadzeniu ustawy o grach hazardowych odbywa się swobodny przepływ automatów o niskich wygranych na rynku wspólnotowym. Z kolei na fakt, że na rynku krajowym ilość faktycznie eksploatowanych automatów przez firmy hazardowe jest mniejsza od ilości zarejestrowanych automatów do gier o niskich wygranych, nie przyczyniła się ustawa, lecz czynniki ekonomiczne, w tym związane z wykrywaniem w toku kontroli urządzania gier hazardowych nieprawidłowości i wszczynaniem w ich wyniku postępowań administracyjnych i karnoskarbowych. Dalej organu II instancji podniósł, że istnieje możliwość zaprogramowania lub przeprogramowania automatów o niskich wygranych w celu wykorzystania ich w kasynach gry, jako automaty do gier hazardowych, czy też w automaty zręcznościowe, które nie podlegają regulacji wymienionej ustawy. Ta możliwość modyfikacji automatów udowadnia, że ograniczenia w ich eksploatacji nie mają faktycznego wpływu na poziom sprzedaży tych automatów. Poza tym wykorzystanie automatów o niskich wygranych, jako automaty hazardowe, nie spowoduje wzrostu uzależnień, skoro wysokość jednorazowej wygranej na tych automatach będzie niska, a stopniowe ulokowanie działalności w zakresie gier na automatach wyłącznie w kasynach zmniejszy ich dostępność. Organ zaznaczył także, że w myśl ustawy o grach hazardowych, liczba kasyn oraz automatów jakie mogą być eksploatowane jest ograniczona do ilości [...] automatów, co wynika z celu, jaki w zamyśle ustawodawcy ma osiągnąć wskazana ustawa. Z tych też powodów organ II instancji uznał, że warunki dotyczące prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, nie stanowią "przepisów technicznych" w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE. Odnosząc się do kwestii notyfikacji ustawy o grach hazardowych, Dyrektor Izby Celnej stanął na stanowisku, że przepisy ustawy o grach hazardowych spełniają łącznie cztery warunki, o których mowa w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości, ponieważ zostały wprowadzone w sposób niedyskryminacyjny z zachowaniem celu jaki przyświecał ich wprowadzeniu oraz nie wykraczają poza zakres konieczny z uwzględnieniem interesu ogólnego. W związku z tym sporne przepisy nie są przeszkodami w rozumieniu przepisów TFUE o swobodzie przepływu towarów, a zatem wyłączone są z obowiązku notyfikacji. Dodatkowo organ zaznaczył, że w niniejszej sprawie również art. 10 ust. 1 dyrektywy stanowi podstawę zwolnienia z obowiązku notyfikacji, gdyż przepisy ustawy o grach hazardowych są przejawem zastosowania klauzul bezpieczeństwa wprowadzonych przez obowiązujące unijne akty prawne. Organ mając na uwadze zebrany materiał dowodowy jak i wynikającą z analizy tego materiału okoliczność, że art. 135 ust. 2 u.g.h. nie podlegał notyfikacji, uznał za chybione zarzuty odwołania. Na opisaną decyzję Dyrektora Izby Celnej B. reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Domagając się uchylenia kwestionowanej decyzji zarzuciła jej naruszenie: - art. 1 pkt 4 i 11 w związku z art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE z uwzględnieniem wykładni tych przepisów podanej w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i art. 144 ustawy o grach hazardowych przez błędną systemową wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że art. 135 ust. 2 u.g.h. nie jest "przepisem technicznym" w rozumieniu art. 1 pkt 4 i 11 ww. dyrektywy, podczas, gdy ten przepis w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 129 ust. 1 i ust. 2, art. 138 ust. 1 i art. 144 u.g.h. jest jedną z regulacji wprowadzających warunki mogące mieć istotny wpływ na sprzedaż lub właściwości produktu w postaci automatu o niskich wygranych, - art. 10 dyrektywy 98/34/WE przez błędne zastosowanie cytowanego przepisu jako rzekomej podstawy prawnej wyłączającej obowiązek notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych, w sytuacji, gdy regulacje prawne dotyczące gier hazardowych nie są objęte harmonizacją na poziomie Unii Europejskiej, - art. 121 § 1 w związku z art. 124 Ordynacji podatkowej polegające na naruszeniu zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz zasady przekonywania przez brak śladowego choćby ustosunkowania się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do twierdzeń skarżącej uważanych przez nią za fundamentalne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a polegających na przytoczeniu i skomentowaniu w odwołaniu od decyzji organu I instancji wypowiedzi szefa Służby Celnej złożonej w dniu [...] r. w trakcie posiedzenia sejmowej Komisji Finansów Publicznych oraz senackich Komisji Gospodarki Narodowej i Komisji Budżetu i Finansów Publicznych o możliwym, istotnym wpływie nowych regulacji ustawy o grach hazardowych na sprzedaż lub właściwości automatów do gier wszelkiego rodzaju, w tym o niskich wygranych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie i wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Postanowieniem z dnia 11 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego przedstawionego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie II GSK 686/13. Z uwagi na ustanie przyczyny zawieszenia, postanowieniem z dnia 23 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Izby Skarbowej decyzją z dnia [...] r. udzielił B. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w [...] punktach gier zlokalizowanych na terenie województwa. Decyzja ta została zmieniona decyzją z dnia [...] r. w części dotyczącej wykazu punktów gier. W dniu [...] r. Spółka wystąpiła do Dyrektora Izby Celnej o dokonanie zmiany lokalizacji miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych objętego decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Izby Celnej, powołując się na treść przepisu art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, decyzją z dnia [...] r. odmówił zmiany opisanej wyżej decyzji Dyrektora Izby Skarbowej. W wyniku wniesionego odwołania przez skarżącą, organ decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Z zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 127 Ordynacji podatkowej wynika, że organ odwoławczy nie może ograniczać się do kontroli decyzji organu I instancji. Istotą tej zasady jest bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Zadaniem organu rozpoznającego sprawę w drugiej instancji jest ponowne rozpatrzenie sprawy, przy szczególnym uwzględnieniu zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Organ odwoławczy zobowiązany jest również do uwzględnienia zmian zarówno w stanie faktycznym, jak i prawnym sprawy. Skoro w dacie orzekania przez organ odwoławczy nie istniało zezwolenie, którego zmiany domagała się skarżąca, bowiem wygasło z mocy prawa, to - zdaniem Sądu - nie mogło dojść do merytorycznego rozpoznania sprawy. Zauważyć bowiem należy, że zezwolenie, o którego zmianę wystąpiła skarżąca, zostało wydane w dniu [...] r. na sześć lat, natomiast zmiana decyzji w dniu [...] r. nie spowodowała wydłużenia okresu obowiązywania zezwolenia. W myśl art. 117 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia. Wskazane wyżej okoliczności, w zestawieniu z przepisem art. 117 ust. 1, oznaczają na gruncie rozpoznawanej sprawy, że w toku postępowania odwoławczego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych wygasło na skutek upływu terminu jego obowiązywania, zaś postępowanie w przedmiocie zmiany zezwolenia stało się bezprzedmiotowe, gdyż nie funkcjonowała już w obrocie prawnym decyzja administracyjna, do której odnosiłoby się to postępowanie. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (wyrok NSA z 31 stycznia 2014r., sygn. akt II FSK 2954/13, dostępne w Internecie na stronie http:// orzeczenia.nsa.gov.pl). Wygaśnięcie decyzji ma bowiem ten skutek, że przestaje ona istnieć w obrocie prawnym. Odpadła bowiem przesłanka przedmiotowa warunkująca (obok przesłanki podmiotowej) możliwość prowadzenia postępowania. Wygaśnięcie decyzji Dyrektora Izby Skarbowej stanowi przesłankę obiektywną, którą organ zobowiązany był obligatoryjnie uwzględnić w prowadzonym postępowaniu, czego jednak nie uczynił. Konkludując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Celnej narusza art. 233 § 1 pkt 2 lit. a w związku z art. 208 § 1 Ordynacji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie zbadał bowiem, czy na etapie postępowania odwoławczego istnieje nadal przedmiot postępowania, co w rezultacie doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Brak przedmiotu sprawy, uczynił też bezprzedmiotowym konieczność ustosunkowania się do pozostałych zarzutów skargi. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań i wobec kasacyjnego charakteru niniejszego wyroku sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem wykładni prawa przedstawionej przez Sąd. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. W pkt II wyroku Sąd orzekł podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: wpis od skargi i opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego.