II SA/Sz 346/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw. 1. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] [...]) stosownie do przepisów art. 104 i 127a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej przywoływana jako: "K.p.a."), art. 60, ust. 1, ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej przywoływana jako: "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...]. ustalił na rzecz: K. P. A. S..A.. Z. K. S. w P., (dalej przywoływana jako: "Skarżąca") warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej: Zmianę funkcji istniejącego obiektu wiaty malarni na halę produkcyjną - malarnię w m. P. , obręb nr [...] (dz. nr [...]). 2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją nr [...] z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 52 ust. 2 i art. 64 u.p.z.p. oraz z § 3, § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), po rozpatrzeniu odwołania S. L. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę Organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Organ wskazał, że w przypadku gdy, jak w analizowanej sprawie, przedmiotem postępowania jest ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu, czyli zmiana jego funkcji w rozumieniu przepisów ustawy, analiza urbanistyczna powinna ograniczyć się do analizy funkcji zabudowy celem ustalenia, czy możliwe będzie pogodzenie proponowanego sposobu użytkowania z istniejącą już funkcja zabudowy sąsiedniej. Pozostałe cechy i parametry zabudowy nie ulegają zmianie, zatem są wyłączone z analizy. Organ, powołując się na wypracowane stanowisko sądów administracyjnych podał, że warunek badania kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1104/07 i wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1909/08), przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1909/08). Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Zmiana funkcji obiektu jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą w obszarze analizowanym funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje być ona dopuszczalna. Następnie Organ wskazał, że ustalenie, czy powyższe warunki, w tym warunek dobrego sąsiedztwa z pkt 1, faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo opisanymi w rozporządzeniu. I tak, stosownie do §3 rozporządzenia: 1) W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 u.p.z.p. 2) Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Organ odwoławczy wskazał, że Organ I instancji nie sporządził analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób powyżej opisany. Przede wszystkim nie wyznaczył na właściwej mapie obszaru analizy. W aktach postępowania znajduje się jedynie część opisowa, z której wynika, iż inwestycja polegać ma na przebudowie wiaty na osłoniętą halę produkcyjną, natomiast również z niej nie wynika w żadnej mierze, czy zmiana sposobu użytkowania obiektu stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy. Uchybienia te skutkują brakiem uznania tak wykonanej analizy urbanistycznej za dowód w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto, w ocenie Kolegium, Organ pierwszej instancji powinien przy udziale Inwestora wyjaśnić zakres inwestycji, a mianowicie czy intencją Inwestora jest jedynie zmiana sposobu użytkowania istniejącej hali, czy też jej przebudowa (osłonięcie ścian wiaty) ze zmianą sposobu użytkowania. Treść wniosku Skarżącej: zmiana funkcji z wiaty malarni na halę produkcyjną – malarnię, w ocenie Organu jest niejasny, stoi w sprzeczności z ustaleniami części tekstowej analizy, która używa zwrotu "przebudowa" i który został bez należytego wyjaśnienia powtórzony w decyzji o warunkach zabudowy. Organ wskazał, że od wyników postępowania wyjaśniającego w tym zakresie (zmiana sposobu użytkowania czy przebudowa obiektu) zależy zakres analizy a następnie poprawność decyzji rozstrzygającej merytorycznie sprawę. Orzecznictwo sądowe uznaje przy tym, iż "zmiana sposobu użytkowania oznacza zmianę funkcji istniejącego obiektu. Zmiana sposobu użytkowania to wyłącznie przystosowanie istniejącego obiektu do nowej funkcji bez konieczności zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie lub wykonaniu innych robót budowlanych". Jeśli zamiarem inwestora jest zmiana wiaty na budynek produkcyjny to nie dochodzi tylko do zmiany sposobu użytkowania obiektu, lecz także wykonania nowego obiektu posiadającego określoną kubaturę, której z istoty swej wiata nie posiada, gdyż nie stanowi obiektu, tj. ograniczonej płaszczyznami przestrzeni pozwalającej ustalić wymiary przestrzenne. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów odwołania, za niezasadny Kolegium uznało zarzut naruszenia przez organ orzekający przepisów ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). Skarżący powołując wymienioną ustawę, nie wskazał na czym miałoby polegać jej naruszenie i obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez inwestora przed ubieganiem się o warunki zabudowy. Z art. 59 tej ustawy wynika bowiem, że przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi żadnej zmiany, a więc i ograniczeń, w sferze praw rzeczowych zarówno właściciela nieruchomości, dla której ustalono warunki zabudowy, jak i dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacji inwestycji, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę, które następuje w odrębnym postępowaniu od tego prowadzonego w sprawie warunków zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2263/13. Decyzja o warunkach zabudowy w tym wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji nie rodzi prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ustawy). Wnioskodawca nie musi w tym postępowaniu legitymować się prawem do nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszą z kilku decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma charakter wstępny i nie przesądza o prawie do prowadzenia inwestycji oraz o tym, że będzie ona realizowana. Potwierdza zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa. Określa jedynie, czy realizacja inwestycji w konkretnym miejscu jest w ogóle możliwa. Nie ustala zatem żadnych praw do tego terenu i nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę, bądź o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania. 3. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprzeciw, zarzucając w szczególności: 1) naruszenie art. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. - poprzez niepełne uzasadnienie podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonej decyzji oraz zaniechanie uzasadnienia istnienia przesłanek, które skłoniły Organ odwoławczy do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji o charakterze kasacyjnym, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jak również niewyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a. 2) art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a. - poprzez nieuprawnione skorzystanie przez organ odwoławczy z kompetencji do wydania decyzji kasacyjnej w przedmiotowej sprawie i w konsekwencji bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, w której zachodziły przesłanki do ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego na etapie odwoławczym, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 12 K.p.a. Szeroko uzasadniając sens i istotę art. 138 § 2 K.p.a., Skarżąca podniosła, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom określonym w powyższej normie. Nie zawiera bowiem żadnego wyjaśnienia odnośnie konieczności zastosowania przez Organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., a w szczególności z jakiej przyczyny niemożliwym było wydanie decyzji merytorycznej. Z uzasadnienia nie wynika również, że braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 K.p.a. Uniemożliwia to dokonanie oceny, czy SKO w uzasadniony sposób skorzystało z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchyliło się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Tym samym, w ocenie Skarżącej, Organ odwoławczy naruszył art. art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. W ocenie Skarżącej, Organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a. poprzez nieuprawnione skorzystanie przez organ odwoławczy z kompetencji do wydania decyzji kasacyjnej w przedmiotowej sprawie i w konsekwencji bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji Organu I instancji w sytuacji, w której zachodziły przesłanki do ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego na etapie odwoławczym. W ocenie Skarżącej wątpliwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnośnie zakresu inwestycji mogą być usunięte na etapie postępowania odwoławczego choćby w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 K.p.a. Organ odwoławczy mógł w tym zakresie wezwać Inwestora do przedstawienia dodatkowych dokumentów oraz złożenia wyjaśnień, a następnie samodzielnie dokonać stosownych ustaleń. Ponadto w ramach stosowania art. 136 K.p.a. przepisu mógł zlecić również organowi pierwszej instancji uzupełnienie ustaleń faktycznych w tym zakresie. Skarżąca wskazała należy, iż decyzja z dnia [...]r., nr [...] zawiera załączniki w postaci graficznej, tj. kopię mapy zasadniczej wraz z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wbrew twierdzeniom Organu II instancji obszar analizy wyznaczony został na właściwej mapie. Do badanej decyzji załączona została kopia mapy zasadniczej, wykonanej w skali 1:1000 potwierdzonej za zgodność z oryginałem. Tym samym mapa spełnia wymagania, o których mowa w 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. Co ważne Organ odwoławczy jedynie ogólnie podaje, iż analiza funkcji została sporządzona w sposób niezgodny z rozporządzeniem, nie wskazując jakich konkretnie uchybień dopuścił się organ I instancji. Niemniej jednak w ocenie Skarżącej Organ odwoławczy dostrzeżone braki decyzji mógł uzupełnić w trybie art. 136 K.p.a. bez potrzeby uchylania decyzji Organu I instancji i przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Wskazać bowiem należy, że wskazane przez Organ odwoławczy nieprawidłowości odnoszą się do braku analizy urbanistycznej. Skarżąca podkreśliła, że wprawdzie analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym i istotnym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, to jednak zarówno w przepisach K.p.a., jak i w u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed Organem I instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed Organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia Organu I instancji. Zarówno postępowanie w pierwszej, jak i w drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2017 r. II OSK 3011/17). 4. W odpowiedzi na sprzeciw Organ wniósł o jego odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. 5. Stosownie do art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej: "K.p.a.", organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozpoznając sprzeciw od decyzji (art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej "P.p.s.a."), Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta sprowadza się do dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. 6. Przechodząc na grunt tej sprawy wskazać należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Organ wskazał, że w sprawie po wyjaśnieniu zakresu inwestycji zachodzi konieczność wykonania pełnej i poprawnej analizy urbanistycznej - podstawowego dowodu w postępowaniu. Dopiero prawidłowo sporządzona analiza da podstawy do wyprowadzenia wniosku o możliwości lub braku możliwości realizacji inwestycji. W ocenie Skarżącej dowód taki mógł przeprowadzić sam Organ odwoławczy. Sąd jednak nie przychylił się do argumentacji Skarżącej. 7. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy. Materialnoprawną podstawę do wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowią przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia sposobu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części uregulowania została w art. 71 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Natomiast zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; warunek ten uważa się za spełniony jeżeli wykonanie uzbrojenia zostanie zagwarantowane umową zawartą pomiędzy inwestorem a właściwą jednostką organizacyjną. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wyżej wskazano, wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis postanowień art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego". Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych), zabudowy już istniejącej. Rację należy przyznać Organowi, że w przypadku gdy, jak w analizowanej sprawie, gdy przedmiotem postępowania jest ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu, czyli zmiana jego funkcji w rozumieniu przepisów ustawy, analiza urbanistyczna powinna ograniczyć się do analizy funkcji zabudowy celem ustalenia, czy możliwe będzie pogodzenie proponowanego sposobu użytkowania z istniejącą już funkcja zabudowy sąsiedniej. Pozostałe cechy i parametry zabudowy nie ulegają zmianie, zatem są wyłączone z analizy. Natomiast warunek badania kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić. Zmiana funkcji obiektu jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą w obszarze analizowanym funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje być ona dopuszczalna. Ustalenie, czy powyższe warunki, w tym warunek dobrego sąsiedztwa z pkt 1, faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo opisanymi w rozporządzeniu. Stosownie do § 3 rozporządzenia: 1) W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 u.p.z.p. 2) Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. 8. Nie budzi wątpliwości w ocenie Sądu, że Organ I instancji nie sporządził analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób powyżej opisany. Przede wszystkim nie wyznaczył na właściwej mapie obszaru analizy. Wbrew temu, co twierdzi Skarżąca w skardze, w aktach postępowania znajduje się jedynie część opisowa, z której wynika, iż inwestycja polegać ma na przebudowie wiaty na osłoniętą halę produkcyjną, natomiast również z niej nie wynika w żadnej mierze, czy zmiana sposobu użytkowania obiektu stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy. Na dołączonej mapie nie wskazano obszaru analizy, nie wytyczono go i nie opisano. A ponieważ jest to kluczowy element i dowód prowadzonego postępowania o wydanie warunków zabudowy, wbrew temu co twierdzi Skarżąca, powinien podlegać uzupełnieniu przez Organ I instancji po to, by nie ograniczać stronie prawa do prowadzenia jej postępowania w dwóch instancjach. Sąd podziela jednocześnie argumentację Organu odwoławczego, ze uchybienia te skutkują brakiem uznania tak wykonanej analizy urbanistycznej za dowód w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i nie mogą być uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego. 9. Sąd zauważa dodatkowo, że Organ odwoławczy może (wyjątkowo) wydać decyzję kasacyjną, gdy Organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez Organ drugiej instancji. Nadto, gdy wątpliwości Organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., co ma właśnie miejsce w tej sprawie. Natomiast oczywistym jest, że konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, poprzez przeprowadzenie określonego dowodu mieści się w kompetencjach Organu odwoławczego celem uzupełnienia postępowania, wyłączając przy tym dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Sąd podziela jednocześnie stanowisko prezentowane zgodnie w orzecznictwie, że w sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji dotknięte jest niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. Ponieważ braki postępowania przed Organem I instancji mają charakter zasadniczych i uniemożliwiają merytoryczne rozstrzygnięcie, powyższe zatem skutkowało nie uwzględnieniem sprzeciwu. 10. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.