II SA/Sz 347/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2014r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności kontrolne I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zachodniopomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", art. 12 ust. 2 oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263), po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że w tej sprawie, dotyczącej opłat za czynności kontrolne w pomieszczeniach przedsiębiorstwa leczniczego prowadzonego przez Stowarzyszenie, zwane dalej "Stowarzyszeniem", Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał, na podstawie art. 36 ust. 1 oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz § 2-6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. 2010 r. Nr 36, poz. 203), a także na podstawie art. 104 K.p.a., decyzję - rachunek obciążającą Stowarzyszenie kwotą [...] zł, która uwzględnia bezpośrednie i pośrednie koszty wykonania czynności kontrolnych, z wyszczególnieniem czasu pracy dwóch pracowników i kosztów ich transportu. Stowarzyszenie odwołało się od powyższej decyzji, wnosząc o jej zmianę lub uchylenie i nieobciążanie Stowarzyszenia opłatą za czynności kontrolne wykonane w dniu [...]. Według odwołującego się, czynności kontrolne nie miały charakteru czynności związanych ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, a więc obciążenie opłatą jest nieuzasadnione. Ponadto Stowarzyszenie, powołując się na art. 267 K.p.a., wniosło o zastosowanie tego przepisu w sprawie, argumentując, że jest organizacją pożytku publicznego, nie posiada odpowiednich wolnych środków na uiszczenie opłaty, a swoje przychody przeznacza na statutową działalność. Zdaniem Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja-rachunek została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Stowarzyszenie, które jest założycielem podmiotu leczniczego, zlokalizowanego w lokalu przy [...], zobowiązane jest do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych w tym obiekcie. W dniu [...] przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego przeprowadzili, na wniosek strony, kontrolę celem wydania opinii sanitarnej o spełnieniu wymogów jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu prowadzącego działalność leczniczą i w związku z tym obciążono stronę kosztami czynności wynikających ze sprawowania zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, bowiem podczas kontroli stwierdzono nieprawidłowości, które dotyczyły braku pomieszczenia higieniczno-sanitarnego wyposażonego dodatkowo w natrysk, w tym co najmniej jednego przystosowanego dla osób niepełnosprawnych, w szczególności poruszających się na wózkach inwalidzkich oraz wejścia do pomieszczenia higieniczno-sanitarnego dla pacjentów i osób niepełnosprawnych oraz personelu, które są wspólne z innymi użytkownikami budynku i prowadzą z ciągów komunikacyjnych wspólnych dla wszystkich użytkowników budynku. Nieprawidłowości te stanowiły podstawę do naliczenia kosztów czynności kontrolnych. Organ odwoławczy stwierdził następnie, że wprawdzie organ I instancji nie powołał w uzasadnieniu decyzji zarządzenia Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej nr [...] z dnia [...] w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania i inne czynności wykonywane w Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej, jednak kwota z decyzji naliczona została zgodnie z powyższym zarządzeniem, tj. wskazano kwotę kosztów - bezpośrednich, obejmujących wynagrodzenie pracowników działalności podstawowej według stawki godzinowej w wysokości [...] zł oraz koszty transportu w kwocie [...] zł dla [...] pracowników, a także pośrednich w wysokości 70% kosztów utrzymania stacji. Odnosząc się do wniosku strony o odstąpienie od obciążenia jej opłatą na podstawie art. 267 K.p.a., Zachodniopomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wyjaśnił, że z przepisu tego wynika, iż odstąpić od obciążenia opłatą można w przypadku niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania administracyjnego. Tymczasem Stowarzyszenie, jako organizacja pożytku publicznego, nie jest zwolnione od obowiązku zapewnienia środków na prowadzenie działalności statutowej, w zakres której wchodzą, między innymi, ochrona i promocja zdrowia oraz medyczne konsultacje specjalistyczne. Stowarzyszenie powinno zatem liczyć się z obowiązkiem ponoszenia związanych z działalnością kosztów oraz wziąć pod uwagę swój udział w postępowaniach administracyjnych i zgromadzić na ten cel odpowiednie środki. Przerzucanie ciężaru funkcjonowania Stowarzyszenia na Państwo powoduje, że faktycznie działalność Stowarzyszenia finansowana byłaby ze środków publicznych, a to prowadzi do zaprzeczenia zasady, że Stowarzyszenie prowadzi działalność na bazie własnego majątku. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na wymienioną na wstępie decyzję Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa i błędną ocenę stanu faktycznego sprawy. Stowarzyszenie zakwestionowało ustalenia organów, że jest zobowiązane do poniesienia opłaty w wysokości [...] zł za czynności kontrolne, wykonane w dniu [...], w pomieszczeniach przedsiębiorstwa leczniczego oraz, że czynności te były dokonane w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Zdaniem Stowarzyszenia, w związku z powyższym, ustalenie opłaty było nieuzasadnione, nadto nałożona opłata nie wynika z aktu powszechnie obowiązującego prawa, a jej wyliczenie jest błędne. Ponadto Stowarzyszenie wskazało, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając zatem na względzie treść art. 267 K.p.a., wnosi o zastosowanie tego przepisu w sprawie. Stowarzyszenie wyjaśniło dalej, że jest organizacją pożytku publicznego, co wynika z odpowiedniego wpisu w Krajowym Rejestrze Sądowym. Na dzień dzisiejszy nie posiada odpowiednich wolnych środków, aby uiścić stosowną opłatę. Swoje przychody przeznacza na statutową działalność. Celem działania Stowarzyszenia jest reprezentowanie interesów środowiska dzieci i młodzieży niepełnosprawnej i pomocy charytatywnej i humanitarnej. W ocenie skarżącego, w tym stanie rzeczy, zwolnienie z ponoszenia ww. opłaty jest uzasadnione. W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz.270). Zgodnie z art. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wykonywanie zadań Inspekcji polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo-zdrowotnej. Kolejne przepisy ustawy określają przykładowo (w szczególności) co mieści się w zakresie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego (art. 3) oraz w zakresie bieżącego nadzoru sanitarnego (4). Skoro wyliczenie to nie jest kompletne, a przeprowadzanie kontroli w celu wydania opinii sanitarnej o spełnieniu wymogów jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu prowadzącego działalność leczniczą należy do kompetencji państwowej inspekcji sanitarnej i nie mieści się w działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także w działalności oświatowo-zdrowotnej, to jest działaniem mieszczącym się w sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ww. ustawy za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania (jeżeli w wyniku badań stwierdzono naruszenia tych wymagań – ust. 2) od osoby lub jednostki organizacyjnej obowiązanej do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. W świetle powyższych przepisów, w ocenie sądu, organy Inspekcji miały podstawę prawną do naliczenia opłat za wykonane czynności kontrolne, jednakże Zachodniopomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny przedwcześnie wydał zaskarżoną decyzję. Zdaniem sądu, opłaty, o których mowa w art.36 ust.1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, należą do opłat i kosztów postępowania uregulowanych w dziale IX Kodeksu postępowania administracyjnego (patrz: wyrok NSA sygn. akt II OSK 366/07). Skutkiem powyższego jest, że w zakresie nie uregulowanym w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, mają zastosowanie przepisy K.p.a., a w tym art. 267, zgodnie z którym w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Zwolnienie od opłat skarbowych następuje z zachowaniem przepisów o tych opłatach. W odwołaniu od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...], nr [...], Stowarzyszenie zawarło wniosek o zastosowanie wobec niego art. 267 K.p.a. i zwolnienie z ponoszenia opłat. Wniosek ten został rozpoznany przez organ odwoławczy, który ustosunkował się do niego w zaskarżonej decyzji. W ocenie sądu, wniosek o zwolnienie z opłat, choć zawarty w odwołaniu, winien zostać rozpatrzony przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego . Właściwość organu do wydania postanowienia w sprawie zwolnienia z opłaty pozostaje bowiem w ścisłym związku z wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie, albowiem w świetle art. 267 K.p.a. organ, który pozostaje właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie, jest właściwy również do rozstrzygnięcia tej kwestii procesowej. Dodać należy, że rozstrzygnięcie w sprawie zwolnienia z opłat następuje postanowieniem, na które nie służy zażalenie, a więc strona może zaskarżyć je tylko w odwołaniu od decyzji (art. 141 § 1 i art. 142 w związku z art. 267 K.p.a.- patrz wyrok WSA sygn. akt II SA/Bk 715/05). Ponadto, skoro art. 267 K.p.a. uzależnia zwolnienie z opłat od "niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat", rozpatrzenie wniosku w sprawie zwolnienia winno nastąpić w oparciu o dostarczone przez stronę dowody potwierdzające jej sytuację finansową (w razie ich braku, strona winna być wezwana do uzupełnienia wniosku), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zwrócić należy także uwagę na brak w aktach niniejszej sprawy dokumentów potwierdzających dokonanie w dniu [...], na wniosek strony, kontroli celem wydania opinii sanitarnej o spełnieniu wymogów jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu prowadzącego działalność leczniczą oraz stwierdzonych w jej trakcie nieprawidłowości, które stanowiły podstawę obciążenia strony opłatami. Brak tych dokumentów uniemożliwił by sądowi ocenę prawidłowości nałożonych opłat. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu, spowodować rozstrzygnięcie wniosku o zwolnienie od opłat, a także uzupełnić materiał dowodowy, a następnie podjąć rozstrzygnięcie i uzasadnić je zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152 ww. ustawy.