II SA/Sz 35/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2010r. sprawy ze skargi R. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. J. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. R. J. zam. przy ul. B. w dniu [...]r. złożył w Starostwie Powiatowym w P. – do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo sporządzone [...]r, zatytułowane "skarga", w którym wskazał, że "dotyczy" ona użytkownika domu w miejscowości B. ul. D. Podał, że działka przy ul. B. graniczy tylną częścią ogrodową z działką przy ul. D. Pomiędzy działkami jest trzymetrowa odległość jako droga o nieznanym stronie przeznaczeniu. Sąsiad zagospodarował [...] metra przedłużając swój ogród a na [...] metra strony narzucił pełno odpadów w postaci gruzu, gałęzi oraz innym nieczystości. Wnioskodawca wniósł o interwencję w celu przywrócenia stanu poprzedniego trzymetrowej drogi granicznej między działkami poprzez usunięcie gruzu oraz odpadów i nieczystości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] r., [...], na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, skargę R. J. przekazał do załatwienia Wójtowi Gminy D. Następnie Wójt Gminy D. postanowieniem z dnia [...]r., [...], na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. do załatwienia zgodnie z właściwością skargę R. J. z dnia [...]r. w sprawie użytkownika domu w miejscowości B. ul, D. Wójt w uzasadnieniu postanowienia podniósł, że w dniu [...]r. otrzymał postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., [...] przekazujące skargę (kopię) R. J., w sprawie skargi na użytkownika domu w miejscowości B. ul. D. W związku z powyższym organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie zalegania odpadów. Odpady – w wyniku działań organu – zostały usunięte. Wójt uznał, że do wyjaśnienia pozostaje jednak kwestia naruszenia współrzędnych terenu w związku z przeprowadzonym pracami budowlanymi i modernizacyjnymi. Wyjaśnienie powyższej kwestii nie leży w zakresie kompetencji Gminy, dlatego postanowiono jak w sentencji. Odwołanie od powyższego postanowienia wniósł R. J., zarzucając naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego przez brak podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego i terminowego wyjaśnienia stanu faktycznego tj. art., 7 kpa, art. 12 kpa i art. 35 kpa. Odwołujący się wniósł o powtórną analizę rzeczywistej sytuacji i podjęcie czynności, które będą miały na celu zmuszenie sąsiada do przywrócenia stanu poprzedniego części działki strony przez zabranie gruzu i ziemi. W uzasadnieniu dowołania R. J. wskazał, że w dniu [...]r. złożył skargę do Starostwa Powiatowego w P. na sąsiada (B. ul. D.) na okoliczności naruszenia współrzędnych terenu w związku z przeprowadzonymi pracami budowlanymi poprzez narzucenie na części [...] m działki strony gruzu budowlanego i innych nieczystości oraz ziemi w celu przedłużenia ogrodu na tym samym poziomie jak część do tej pory zajmowaną. Sąsiad, aby ułatwić sobie zadanie (różnica między poziomami działek wynosi ok. [...] m.) bez postawienia muru oporowego, utwardził swój teren odpadami budowlanymi, ale w taki sposób, że część odpadów i ziemi znajduje się na działce odwołującego się. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 65 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia (odwołania) R. J. w przedmiocie przekazania skargi z dnia [...]r. zgodnie z właściwością Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. w sprawie złożenia skargi na użytkownika domu w miejscowości B. ul. D. – uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Kolegium w uzasadnieniu orzeczenia podniosło, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a., który stanowi, iż "Jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie". Kolegium wskazało, że wadliwa jest praktyka organów traktująca powyższy przepis jako uniwersalne narzędzie postępowania z każdym podaniem skierowanym do niewłaściwego organu. Przepis art. 65 § 1 k.p.a. z tytułu jego zamieszczenia w Kodeksie postępowania administracyjnego ma bowiem zastosowanie do przekazywania podań tylko w obrębie tego właśnie postępowania administracyjnego, a nie do jakiegokolwiek podania nawet skierowanego do organu zaliczonego do systemu administracji publicznej. W ocenie Kolegium, treść pisma R. J. wskazuje na to, że nie mogło być ono rozstrzygnięte w trybie decyzyjnym, a skoro tak, to przekazanie skargi nie mogło nastąpić w trybie art. 65 § 1 k.p.a., lecz z zastosowaniem art. 231 § 1 k.p.a. W tej sytuacji, Kolegium uznało, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak bowiem wywiedziono w literaturze przedmiotu, dotyczącej wprawdzie decyzji, ale której wnioski z powodzeniem można przenieść na grunt rozpatrywanej sprawy "Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (B. Adamiak, J, Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, W-wa 2004r. str. 730). Kolegium powołało się również na wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2004r., IV SA 3763/02, LEX nr 15952). R. J. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie Urzędu Gminy D. do podjęcia czynności administracyjnych w celu zmuszenia sąsiada (A. i M. S.) do przywrócenia stanu poprzedniego [...] m działki strony, przez zabranie z niej gruzu i ziemi. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił dotychczasowy tok sprawy i zarzucił, że Kolegium wydając zaskarżone postanowienie naruszyło art. 77 kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej. Skarżący podniósł, że nadal różne odpady zalegają na jego działce oraz, że sąsiad usunął tylko część gruzu pobudowlanego, a nie jak stwierdził organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia, że "usunięte zostały wszelkie odpady". Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uczestniczka A. S. na rozprawie w dniu [...]r. oświadczyła, że sporny teren na który okoliczni mieszkańcy wyrzucali śmieci został uprzątnięty. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi i wnioskami. Badając zaskarżone postanowienie w powyższym zakresie Sąd stwierdził naruszenie prawa, choć z innych przyczyn niż wskazał skarżący. Wyjaśnić trzeba, że w świetle powyższych przepisów inaczej kształtuje się funkcja sądu administracyjnego niż pojmuje to skarżący. Sąd administracyjny nie jest władny do nakazywania czegokolwiek organom administracji nawet jeżeli w wyniku rozpatrzenia skargi na akt administracyjny (decyzję postanowienie) dojdzie do wniosku, że akt ten nie jest zgodny z prawem. Tylko w przypadku rozpatrzenia skargi wniesionej na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., Sąd władny jest zobowiązać organ – w razie zasadności takiej skargi – do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, jednakże i w takiej sytuacji nie może nakazać organowi konkretnego sposobu załatwienia sprawy. Dlatego zawarty w skardze wniosek "o zobowiązanie Urzędu Gminy D. do podjęcia czynności administracyjnych, które będą miały na celu zmuszenie sąsiada (A. i M. S.) do przywrócenia stanu poprzedniego mojej [...] metrowej działki, przez zabranie z niej gruzu i ziemi", jako bezprzedmiotowy, nie mógł być uwzględniony. Rozstrzygając w granicach przedmiotowych i podmiotowych danej sprawy, Sąd nie jest uprawniony do dokonywania własnych ustaleń faktycznych. Badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu odbywa się wyłącznie w oparciu o akta administracyjne i poczynione na ich podstawie ustalenia oraz według stanu prawnego na dzień wydania ostatecznego aktu (decyzji lub postanowienia). W sytuacji gdy Sąd dochodzi do wniosku, po zapoznaniu się z materiałem sprawy, uzasadnieniem zaskarżonego aktu oraz wywodami skargi, że ustalenia które legły u podstaw wydanego ostatecznego rozstrzygnięcia są niepełne lub niejasne, co prowadzi do istotnych wątpliwości odnośnie do prawidłowości dokonanej tym aktem oceny prawnej, to taki akt (decyzję lub postanowienie) powinien uchylić. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, ponieważ organy w niej orzekające nie wyjaśniły w sposób niekontrowersyjny czego w istocie domaga się skarżący. Analizując zebrany materiał dowodowy chronologicznie należy przypomnień, że wniosek skarżącego który zainicjował wszczęcie postępowania administracyjnego zatytułowany "skarga" w swej treści nie zawierał takiej skargi powszechnej, a więc wniesionej na konkretny organ jaka nadawałaby się do rozpatrzenia w trybie przepisów Działu VIII skargi i wnioski (art. 221-260) Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji nie jest zrozumiałe, skoro Kolegium bliżej tego nie wyjaśniło, dlaczego organ ten uznał, że wniosek skarżącego z [...]r. mógł być przekazany do rozpatrzenia innemu organowi w trybie art. 231 k.p.a. Podnieść należy, że to nie tytuł pisma, lecz jego treść decydują o woli zainteresowanego. W istocie rzeczy, a tego z wniosku nie wynika jednoznacznie czego strona domagała się od organu I instancji, nie wyjaśniło tego również Kolegium. W tej sytuacji, nie jest możliwe zajęcie przez Sąd jednoznacznego stanowiska co do sposobu ostatecznego rozstrzygnięcia, gdyż byłoby to przesądzenie przez Sąd sprawy, która nie została rozpatrzona i rozstrzygnięta w instytucjach administracji publicznej. Z tego powodu z uwagi na niewyjaśnienie istoty sprawy, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji prowadzi do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2, art. 65 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako powołanych w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia należało akt ten uchylić. Przy ponownym rozpatrzeniu zażalenia, rzeczą Kolegium będzie po pierwsze, określenie jednoznaczne czy Kolegium rozpatruje zażalenie czy odwołanie, gdyż w treści zaskarżonego postanowienia wymieniono oba te środki odwoławcze, co jest wewnętrznie sprzeczne; po drugie, rozważenie w kontekście zebranego materiału dowodowego czego domagał się skarżący w piśmie z dnia [...]r. zatytułowanym skarga. Wskazać też trzeba, że prawidłowy tok postępowania w przypadku wpłynięcia do organu wniosku, który już prima vista nie należy do właściwości tego organu, jest inny niż wtedy, gdy organ wszczyna postępowanie wyjaśniające, dokonując w nim pewnych czynności, a następne dochodzi do wniosku, że nie jest właściwy. W pierwszym przypadku, organ stwierdzający swoją niewłaściwość obowiązany jest sprawę przekazać do organu właściwego (art. 65 § 1 k.p.a.). W drugiej zaś wyżej wymienionej sytuacji, organ skoro wszczął postępowanie, to powinien je procesowo zakończyć np. stosując art. 105 § 1 k.p.a., a gdy tego rodzaju decyzja stanie się ostateczna, może wydać postanowienie przekazaniu sprawy organowi właściwemu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2009r. II OSK 128/08, LEX Nr 515196). Odrębnym zagadnieniem jest sytuacja, w której do organu wpływa wniosek (podanie), z którego treści wynika bezspornie, że nie dotyczy stosunku administracyjnoprawnego, tylko dotyczy stosunku cywilnoprawnego, wówczas organ powinien zwrócić podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem (art. 66 § 3 k.p.a.), że właściwy jest sąd powszechny. Reasumując, prawidłowe rozpatrzenie zażalenia zależne będzie od dokonania przez Kolegium, z uwzględnieniem powyższych zapatrywań Sądu, oceny materiału sprawy pod kątem kwalifikacji prawnej żądanie strony zawartego w piśmie z dnia [...]r. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I wyroku. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt II wyroku, a w pkt III wyroku na podstawie art. 200 tej ustawy.