II SA/Sz 352/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Burmistrz Miasta M. , na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 9 ust. 1 i 2, art. 12 ust. 1 i 2, art. 15, art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, odmówił J. W. świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres od [...] r. do [...] r. W uzasadnieniu decyzji, organ wyjaśnił, że co prawda wyrokiem Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] r. zostały zasądzone na rzecz J. W. alimenty w wysokości [...] zł miesięcznie, a ich egzekucja jest w okresie ostatnich dwóch miesięcy bezskuteczna, jednakże z zaświadczenia oraz oświadczenia o dochodach uzyskanych przez rodzinę za [...] r. wynika, że miesięczne dochody w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekraczają kwotę 725 zł, co stanowi przeszkodę w przyznaniu przedmiotowego świadczenia na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Burmistrz wskazał, że na dochód rodziny składa się wynagrodzenie uzyskane w roku bazowym [...] przez A. C. w wysokości [...] zł oraz otrzymana w roku [...] ulga prorodzinna na dzieci w wysokości [...] zł (w rozbiciu na 12 miesięcy). Ponadto w roku [...] J. W. oraz jego brat D. W. otrzymali stypendium socjalne, które w rozbiciu na miesiące wyniosło po [...] zł. Po roku bazowym [...], tj. w roku [...] J. C. uzyskał prawo do emerytury w miesięcznej wysokości [...] zł. W związku z powyższym dochód rodziny wyniósł [...] zł, co w przeliczeniu na członka rodziny dało kwotę [...]zł i przekroczyło kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji Burmistrza Miasta M. , J. W. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy w szczególności o ponowne przeliczenie dochodu bez uwzględnienia dochodu męża jego matki. W uzasadnieniu odwołania podniósł że organ wyliczając wysokość dochodu wziął pod uwagę dochody jego mamy oraz jej męża, w sytuacji gdy skarżący nie mieszka i nie prowadzi z nimi gospodarstwa domowego. Dodał, że mąż jego mamy – J. C. nie ma ustalonych w stosunku do niego "żadnych praw". W ocenie skarżącego, pozbawienie go praw do świadczenia alimentacyjnego z powodu uzyskania przez J. C. prawa do emerytury jest dla niego krzywdzące. Po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji z dnia [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 2 pkt 5, 8 i 12, art. 9 ust. 2, art. 15 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie skarżącego wyniósł [...] zł a zatem przekroczył kryterium dochodowe. Organ nie odniósł się do zarzutów skarżącego, wskazując jedynie, że Kolegium jest zobowiązane do orzekania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ustawodawca zastrzegł, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego przysługuje jedynie wnioskodawcom, którzy nie osiągają dochodu wyższego niż opisany w unormowaniu art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Przekroczenie przedmiotowego kryterium oznacza, że organ nie może uwzględnić wniosku strony bez względu na wielkość tego przekroczenia czy też inne, towarzyszące sprawie okoliczności, jak chociażby sytuacja rodzinna czy zdrowotna strony. J. W. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez nieuwzględnienie okoliczności podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu, a dotyczących niewłaściwego wskazania członków rodziny przy uwzględnieniu kryterium dochodowego. Strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji a także decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, J. W. ponownie podniósł, że organ wyliczając wysokość dochodu wziął pod uwagę dochody jego mamy oraz jej męża, w sytuacji gdy nie mieszka on, ani nie prowadzi z nimi wspólnego gospodarstwa domowego. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje : Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W tak określonym zakresie kognicji, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a.- zarzutami i wnioskami skargi, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzje rozstrzygające w sprawie zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Co prawda w dużej mierze argumentacja skarżącego – z przyczyn o których będzie mowa poniżej – okazała się nietrafna, jednak za słuszny należy uznać podnoszony przez niego zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2018 r., poz. 554). W niniejszej sprawie Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, którą odmówiono skarżącemu świadczenia z funduszu alimentacyjnego wnioskowanego na jego rzecz. Z rozstrzygnięcia tego, jak również z decyzji Burmistrza miasta M. wynika, że wyłączną przyczyną odmowy przyznania skarżącemu tego świadczenia było przekroczenie kryterium dochodowego. Stanowiska organów I i II instancji były zbieżne jeśli chodzi o wyliczenie łącznego dochodu rodziny jak również dochodu w przeliczenia na członka rodziny. W ich ocenie łączny dochód sześcioosobowej rodziny wynosi [...] zł, co daje w przeliczeniu na jedną osobę kwotę [...]zł. Organy zgodnie przyjęły, że na wskazany wyżej dochód składają się dochody uzyskane przez matkę skarżącego – A. C. w wysokości [...] zł wraz z ulgą prorodzinną na dzieci w kwocie [...]zł (w rozbiciu na 12 miesięcy), stypendium socjalne skarżącego oraz jego brata - [...] zł miesięcznie, a także emerytura uzyskana przez męża matki skarżącego – J. C. w kwocie [...]zł Jednocześnie Kolegium nie odniosło się do kwestii podnoszonych w tym zakresie w odwołaniu od decyzji z dnia [...] r. Tymczasem z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest bowiem przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna bowiem pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi - odczytać kierunek rozważań, jak i tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego stanowiąc jego integralną część, wpływa bowiem na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie bowiem toku rozumowania organu administracyjnego, który poprzedza wydanie decyzji, nie tylko pełni funkcję perswazyjną, wyłuszczając powody podjętego rozstrzygnięcia, tak aby strona mogła się przekonać o jego słuszności, ale także wpływa na kontrolę merytoryczną aktu w postępowaniu sądowoadministracyjnym (albo odwoławczym, jeśli chodzi o decyzje organu I instancji). Brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji wydanej w II instancji nawet syntetycznych rozważań na temat okoliczności relewantnych z punktu widzenia ustaleń faktycznych, które kwestionuje podmiot w środku zaskarżenia, rodzi wątpliwość, czy organ dokonał kompleksowej analizy materiału dowodowego, a tym samym czy należycie czy tylko pozornie rozpoznał środek zaskarżenia. Niezależnie od powyższego należy wskazać na inne uchybienia, o czym będzie mowa poniżej, które w ocenie Sądu skutkują koniecznością uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. Zgodnie z treścią art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Przez dochód rodziny należy przy tym rozumieć dochód rodziny, o którym mowa w przepisach o świadczeniach rodzinnych (art. 2 pkt 5 ww. ustawy), zaś przez dochód należy rozumieć dochód, o którym mowa w przepisach o świadczeniach rodzinnych (art. 2 pkt 4 ww. ustawy). W myśl art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, dochód - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób m.in. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2032, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1952), dochodem rodziny jest suma dochodów członków rodziny. Jednocześnie przez rodzinę, należy rozumieć – zgodnie z treścią art. 2 pkt 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów – odpowiednio następujących członków rodziny: rodziców osoby uprawnionej, małżonka rodzica osoby uprawnionej, osobę, z którą rodzic osoby uprawnionej wychowuje wspólne dziecko, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia oraz dziecko, które ukończyło 25. rok życia otrzymujące świadczenia z funduszu alimentacyjnego lub legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 oraz z 2018 r. poz. 107 i 138) albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092), a także osobę uprawnioną; do rodziny nie zalicza się: a) dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, b) dziecka pozostającego w związku małżeńskim, c) (uchylona), d) rodzica osoby uprawnionej zobowiązanego tytułem wykonawczym pochodzącym lub zatwierdzonym przez sąd do alimentów na jej rzecz. Mając na uwadze treść powyższych uregulowań, nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że dochody jego ojczyma nie zaliczają się do dochodów rodziny – na potrzeby wyliczenia kryterium dochodowego w niniejszej sprawie. Nie kwestionując podnoszonych przez skarżącego okoliczności dotyczących tego, że nie zamieszkuje on ze swoją mamą i ojczymem i nie prowadzi z nimi wspólnego gospodarstwa, należy stwierdzić, że w tym wypadku okoliczności te nie mają znaczenia dla sprawy. Podzielając stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2017 r. (sygn. akt I OSK 715/17), należy stwierdzić, że w definicji rodziny zawartej w art. 2 pkt 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawodawca nie zawarł warunku zaliczenia do członków rodziny osób w nim wskazanych od pozostania z osobą uprawnioną do świadczeń we wspólnym gospodarstwie domowym, czy też w bliskich relacjach. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 16 czerwca 2016 r. (sygn. akt I OSK 2228/14) i z dnia 23 lutego 2017 r. (sygn. akt I OSK 2430/16), ustawodawca ukształtował znaczenie i zakres pojęcia "rodziny" w oderwaniu od rozumienia języka potocznego lub prawnego. Definicja rodziny na potrzeby załatwiania spraw dotyczących świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie bazuje wyłącznie na kryteriach pokrewieństwa, czy obowiązku alimentacyjnego. Zatem na gruncie art. 2 pkt 12 ustawy małżonek rodzica osoby uprawnionej jest zaliczony do rodziny, nie ma na to wpływu ani brak prowadzenia wspólnego gospodarstwa z osobą uprawnioną do świadczeń, ani brak względem niej obowiązku alimentacyjnego. Nie mają także znaczenia wzajemne relacje między tymi osobami. W regulacji dotyczącej pojęcia rodziny nie chodzi o wykreowanie grupy osób cechującej się bliskością i wspólnotą ale uwzględnienie przy udzielaniu pomocy przez Państwo osobom uprawnionym do alimentów sytuacji finansowej osób zobowiązanych do takiej alimentacji. W świetle powyższego, jak również mając na uwadze treść cytowanych powyżej przepisów nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie do dochodów rodziny skarżącego należy zaliczyć nie tylko dochody A. C. – mamy skarżącego ale także jej męża J. C.. Poza sporem pozostaje przy tym, że do dochodów A. C. należy zaliczyć uzyskane przez nią wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia w [...] Sp. z o.o. w W. na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony za rok [...] (bowiem w tym wypadku rokiem bazowym jest właśnie rok [...]). W ocenie Sądu, zachodzą jednak istotne wątpliwości co do tego jakiej wysokości dochód z powyższego tytułu podlegał zaliczeniu. Organ wskazał, że jest to kwota [...]zł, jednak okoliczność ta w żadnym razie nie wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych. W szczególności, brak jest jakiegokolwiek dokumentu wskazującego jakiej wysokości dochód uzyskała z tytułu wspomnianego wyżej zatrudnienia A. C.. W dołączonej do akt administracyjnych umowie o pracę z dnia [...] r. nie wskazano konkretnej kwoty wynagrodzenia. W pozycji "wynagrodzenie zasadnicze" zawarto jedynie zapis – "wynagrodzenie minimalne (zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę)". Jednakże zgodnie z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 września 2015 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w [...] r., od dnia [...] r. ustala się minimalne wynagrodzenie za pracę w wysokości [...] zł. W tej sytuacji nie sposób stwierdzić z jakich względów, w oparciu o jakie dokumenty ewentualnie jakie przepisy, organ wskazał jako kwotę dochodu A. C. zupełnie inną kwotę – tj. [...] zł. Uzasadnienie decyzji organu I instancji, tak jak i organu odwoławczego, nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek rozważań, zaś w dokumentach zgormadzonych w aktach administracyjnych brak jest takich dokumentów, które wskazywałyby na uzyskanie przez wymienioną wynagrodzenia w kwocie przyjętej przez organ. Powyższe stanowi niewątpliwie naruszenia art. 7 oraz art. 77 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonych powyżej naruszeń przepisów, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając sprawę ponownie organ zobligowany będzie rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., w szczególności w oparciu o powyższe wskazania dokonać prawidłowego ustalenia dochodu rodziny skarżącego (po wyjaśnieniu, jakie w rzeczywistości wynagrodzenie uzyskała w [...] r. A. C.), a następnie w zależności od poczynionych ustaleń w tym zakresie podjąć rozstrzygnięcie co do wniosku o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego.