II SA/Sz 357/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. 1. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), art. 7 ust. 1 i 1a w związku z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 966 ze zm.) odmówił M.P. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji wskazał, że w dniu [...] r. M.P. złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego na częściowe pokrycie wydatków na lokal mieszkalny położony przy ul. [...]. Do wniosku dołączyła deklarację o wysokości dochodów za okres od [...] r. Dochodem M.P. w deklarowanym okresie była renta w ogólnej kwocie [...] zł. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu przekracza powierzchnię normatywną o więcej niż 30 %. Powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego, w którym zamieszkuje i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe M.P. wynosi [...] m2. Natomiast normatywna powierzchnia użytkowa dla jednoosobowego gospodarstwa domowego powiększona o 30% wynosi 45,50 m2. Powierzchnia użytkowa tego mieszkania przekroczyła powierzchnię normatywną o 7,50 m2. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 321/10 przywilej wynikający z art. 5 ust. 3 przytoczonej ustawy dotyczy tylko dwóch kategorii osób niepełnosprawnych: poruszających się na wózku i tych, których niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, ale tylko w sytuacji, gdy dzielą mieszkanie z innymi osobami. Inna jest sytuacja, gdy osoba niepełnosprawna mieszka sama, ma zapewnione zamieszkiwanie w oddzielnym pokoju, wówczas nie można mówić o sytuacji przewidzianej w art. 5 ust.3 tej ustawy. Do wniosku M.P. dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności potwierdzające uprawnienie do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Jednakże kluczowe w tym zakresie jest określenie "oddzielny pokój". Ma ono sens tylko wtedy, gdy zachodzi konieczność dzielenia lokalu mieszkalnego z innymi osobami. Pokój oddzielny to pomieszczenie, którego osoba nie musi dzielić z innymi osobami. W przypadku Strony brak jest innych osób zamieszkujących lokal mieszkalny, dlatego nie można dokonać rozróżnienia na pokoje oddzielne i nieoddzielne. W tej sytuacji dysponowanie przez orzeczeniem o niepełnosprawności z prawem do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju nie skutkuje powiększeniem normatywnej powierzchni mieszkalnej. 2. M.P. odwołała się od powyższej decyzji podnosząc, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z ustawą i Konstytucją RP. 3. Decyzją z dnia z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) oraz art. 5 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy z odwołania M.P., utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji. Organ II instancji podał w uzasadnieniu, że podstawową zasadą sformułowaną w art. 6 Kpa jest to, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie Organ I instancji zgodnie z obowiązującymi przepisami w oparciu o art. 5 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych odmówił M.P. przyznania dodatku mieszkaniowego. Powierzchnia lokalu nr 8 położonego w przy ul. [...] wynosi [..]m2, to więcej niż dopuszczalna granica powierzchni wynosząca [..] m2. W tej sytuacji dodatek mieszkaniowy M.P. nie przysługuje. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie przyznaje kompetencji organom administracji publicznej oraz organom odwoławczym do swobodnego uznania w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Tym samym argumenty Strony podniesione w odwołaniu nie mogą zostać uwzględnione w toku obecnie toczącego się postępowania z powodu braku podstawy prawnej. Ponadto, zdaniem Kolegium, Organ II instancji słusznie wskazał, że skoro odwołująca zamieszkuje w przedmiotowym lokalu sama, dlatego też ma zapewnione zamieszkiwanie w oddzielnym pokoju. Taka interpretacja przepisu utrwalona została w licznym orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym także Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ wyjaśnił również, że decyzja dotycząca przyznania dodatku mieszkaniowego ma charakter związany, gdyż prawodawca w sposób precyzyjny ustalił zarówno przesłanki od których zależy jego przyznanie, jak również sposób obliczenia wysokości dodatku. Organy administracji nie dysponują w tym zakresie możliwością przyznania wnioskodawczyni dodatku z uwagi na jej trudną sytuację materialną i zdrowotną. 4. M.P. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w podnosząc, że jest ona niezgodna z prawem, niemerytoryczna i krzywdząca, zaś Organ nieprawidłowo zinterpretował przepisy. 5. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. 6. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji, orzekając w sprawie, nie naruszyły przepisów prawa. W sytuacji gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem – stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a. Dokonana w podanym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji, wydanej w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, doprowadziła Sąd do przekonania, że zarówno decyzja Organu II instancji, jak i decyzja ją poprzedzająca Prezydenta Miasta, są zgodne z obowiązującym prawem. 7. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 180) – zwana dalej "ustawą", reguluje zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych osobie spełniającej łącznie dwa kryteria - powierzchniowe i dochodowe. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 ustawy, dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. W myśl art. 4 ustawy, przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi, iż normatywna powierzchnia uprawniająca do uzyskania dodatku mieszkaniowego dla jednej osoby nie może przekraczać 35 m2. Natomiast według art. 5 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Przepis ten dopuszcza przekroczenie ww. normatywu powierzchni użytkowej, jednak nie więcej niż wskazane powyżej wartości. 8. Poza sporem w sprawie pozostają ustalenia, że powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego, w którym zamieszkuje Skarżąca i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, wynosi [...] m2. Przekracza więc kryterium ustalone dla jednej osoby. Z kolei stosując przelicznik 30 % powierzchni, dodatek mieszkaniowy przysługiwałby Stronie, jeżeli powierzchnia użytkowa mieszkania nie przekroczyłaby 45, 50 m2. W analizowanym przypadku powierzchnia użytkowa mieszkania przekroczyła powierzchnię normatywną o 7,50 m2. Trafnie zatem Organy orzekły, że tak ustalone kryteria względem Skarżącej nie uprawniają Jej do uzyskania dodatku mieszkaniowego. 9. Niekwestionowaną w sprawie okolicznością jest również, że Skarżąca legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w, z którego wynika, że jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności i posiada prawo do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Poza tym nie porusza się na wózku inwalidzkim. Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2046 i 1948). Podkreślić należy, że przepis ten zezwala na powiększenie powierzchni mieszkalnej nie z tytułu samej niepełnosprawności osoby zamieszkującej w lokalu, ale tylko wówczas, gdy osoba niepełnosprawna porusza się na wózku lub gdy niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Dyspozycja ta, odnosząca się do obu przesłanek, polega na powiększeniu normatywnej powierzchni o 15 m2. 10. Zdaniem Sądu, prawidłowa interpretacja tego przepisu jest taka, że określenie "wymóg zamieszkiwania w oddzielnym pokoju", o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy będzie miał zastosowanie tylko wówczas, gdy osoba niepełnosprawna zamieszkuje z innymi osobami lub przynajmniej chociaż z jedną osobą. Sąd podziela stanowisko Organów, że określenie "oddzielny pokój" ma ono sens tylko wtedy, gdy zachodzi konieczność dzielenia lokalu mieszkalnego z innymi osobami. Pokój oddzielny to pomieszczenie, którego osoba nie musi dzielić z innymi osobami. Zatem w razie braku innych osób zamieszkujących lokal mieszkalny nie można dokonać rozróżnienia na pokoje oddzielne i nieoddzielne (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2010 r. sygn.. akt I OSK 321/10 dostępny – www.cbois.gov.pl). Z treści tej normy nie wynika, aby rozstrzygnięcie kwestii materialnej jaki lokal mieszkalny osoba zajmuje i czy jest to zamieszkiwanie samodzielne, czy też polega na dzieleniu tego lokalu z innymi osobami pozostawiono powiatowemu zespołowi do spraw orzekania o niepełnosprawności. Do kompetencji tego organu należy bowiem wyłącznie ocena stanu zdrowia, stopnia niepełnosprawności i związanych z tym ulg i przywilejów, w tym orzeczenie o prawie do oddzielnego pokoju. Nie można w tej sytuacji twierdzić, że dysponowanie przez osobę niepełnosprawną orzeczeniem o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju skutkuje zawsze powiększeniem normatywnej powierzchni, a więc automatycznie wobec takiej osoby znajduje zastosowanie przywilej z art. 5 ust. 3 ustawy. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że przywilej przyznany w art. 5 ust. 3 nie narusza zasady równego traktowania z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przyznanie tego uprawnienia tylko dwóm kategoriom osób niepełnosprawnych: poruszającym się na wózku i tym, których niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, ale tylko w sytuacji, gdy dzielą mieszkanie z innymi osobami, jest uzasadnione posiadaniem przez te osoby istotnej cechy wspólnej - dodatkowa powierzchnia umożliwia im korzystanie z mieszkania w takim stopniu jak innym osobom korzystanie z mieszkania bez zwiększonej powierzchni. Osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju i mieszka w lokalu sama, jest w takiej samej sytuacji – z uwagi na kryterium korzystania z oddzielnego pokoju – jak osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, która dzieli mieszkanie z innymi osobami i korzysta z oddzielnego pokoju. 11. W ocenie Sądu, stosując powyższą wykładnię hipotezy art. 5 ust. 3 ustawy, należy stwierdzić, że omawiany warunek powiększenia powierzchni normatywnej o 15 m2 na potrzeby ustalenia dodatku mieszkaniowego nie jest spełniony, albowiem Skarżąca mieszka sama, a zatem realizuje prawo do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, o czym prawidłowo orzekły Organy w tej sprawie. 12. Wyjaśnić należy, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych określa sztywne zasady ich przyznawania a podniesione w odwołaniu i skardze okoliczności nie stanowiły w myśl ustawy podstawy do wyłączenia tych zasad. Decyzja w sprawie dodatku mieszkaniowego ma charakter związany, a zatem nie zależy od uznania organu. Oznacza to, że organ bada, czy zachodzą ustawowe przesłanki do przyznania świadczenia i w przypadku, gdy wnioskodawca ich nie spełnia organ wydaje decyzję odmowną. 13. Z powyższych względów, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Organu I instancji zostały podjęte w wyniku wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, właściwej oceny dowodów i prawidłowych rozważań prawnych. 14. Z tych też przyczyn, Sąd orzekł na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o oddaleniu skargi.