II SA/Sz 364/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku energetycznego oddala skargę Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] [...], na podstawie art. 5c i 5d ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 716 z późn. zm.) oraz Obwieszczenia Ministra Klimatu z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie wysokości dodatku energetycznego obowiązującej od dnia 1 maja 2020 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. (M. P. z 2020 r. poz. 374), po rozpatrzeniu wniosku przyjętego w dniu [...] listopada 2020 r., orzekł o przyznaniu R. S. dodatku energetycznego na okres od [...] grudnia 2020 r do [...] maja 2021 r. wskazując, iż w okresie do [...] kwietnia 0221 r. wynosi on [...] zł miesięcznie natomiast dla pozostałego okresu zostanie ogłoszona w drodze obwieszczenia przez ministra właściwego do spraw energii w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej "Monitor Polski". W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskodawca spełnia przesłanki zawarte w ustawie Prawo energetyczne. R. S. odwołał się od powyższej decyzji, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji oraz o szczegółowe odniesienie się do kwestii art. 5c, art. 5d i art. 3 pkt 13c ustawy Prawo energetyczne tj. od kiedy obowiązują, jakie kwestie regulują i kiedy zostały umieszczone w ustawie. W ocenie skarżącego wysokość dodatku energetycznego powinna być określona w ustawie o dodatkach mieszkaniowych, a rozporządzenie powinno określać szczegółowe wytyczne w celu wykonania ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w której powinna być określona wysokość dodatku energetycznego. Ponadto wydanie obwieszczenia przez Ministra Klimatu z 10 kwietnia 2020 r. stanowi w ocenie odwołującego delikt konstytucyjny. Nadto wniósł o przedstawienie sytuacji prawnej wydanego obwieszczenia przez Ministra Energetyki w sprawie wysokości dodatku energetycznego w świetle art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz czy dodatek energetyczny jest dodatkiem tymczasowym czy stałym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 pkt 13c i d ustawy Prawo energetyczne, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść przepisów ustawy Prawo energetyczne regulujących uprawnienia do dodatku energetycznego. Kolegium wyjaśniło, że w art. 5c ust. 4 ustawy Prawo energetyczne, ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw gospodarki do ogłoszenia, w terminie do dnia 30 kwietnia każdego roku, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", wysokości dodatku energetycznego na kolejne 12 miesięcy, biorąc pod uwagę środki przewidziane na ten cel w ustawie budżetowej. W świetle powyższego upoważnienia Minister Klimatu wydał obwieszczenie z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie wysokości dodatku energetycznego obowiązującej od dnia 1 maja 2020 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. Organ odwoławczy podał dalej, że na podstawie art. 5c ust. 4 ustawy Prawo energetyczne, wysokość dodatku energetycznego w okresie od dnia 1 maja 2020 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. dla gospodarstwa domowego prowadzonego przez osobę samotną wynosi 10,94 zł/miesiąc. Wyjaśniono też, że zgodnie z art. 3 pkt 13c ustawy Prawo energetyczne odbiorca wrażliwy energii elektrycznej - to osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 966), która jest stroną umowy kompleksowej lub umowy sprzedaży energii elektrycznej zawartej z przedsiębiorstwem energetycznym i zamieszkuje w miejscu dostarczania energii elektrycznej. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z materiału dowodowego sprawy wynika, że R. S. spełnia wszystkie wymogi, dlatego też słusznie przyznano mu dodatek energetyczny. Kolegium wyjaśniło ponadto, że organy administracji nie stanowią prawa, tylko je stosują. Zatem SKO nie ma wpływu na wysokość dodatków energetycznych, nie może też zagwarantować, że przepisy dotyczące powyższej kwestii będą obowiązywały. Pismem z [...] marca 2021 r. R. S. złożył skargę na wyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o uchylenie skarżonego rozstrzygnięcia. Jednocześnie skarżący podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odwołaniu i sformułował wniosek, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: czy wydanie obwieszczenia Ministra Klimatu z dnia 10 kwietnia 2018 r. w sprawie wysokości dodatku energetycznego jest zgodne z Konstytucją oraz czy art. 92 ust. 1 i czy art. 5c ust. 4 ustawy Prawo energetyczne zgodny jest z Konstytucją, w szczególności z art. 92 ust. 1. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie skarżący podniósł, że wydanie obwieszczenia Ministra Klimatu i w sprawie wysokości dodatku energetycznego stanowi delikt konstytucyjny, tak samo jak i umieszczenie w ustawie Prawo energetyczne art. 5c ust. 4. Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 1 września 2021 r. starszy referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Szczecinie, po rozpatrzeniu wniosku R. S. o przyznanie prawa pomocy, ustanowił adwokata w sprawie. Pismem z [...] listopada 2021 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko skarżącego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium Ponadto, wniósł o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości, ani w części. Natomiast skarżący pismem z [...] listopada 2021 r. wniósł o rozpatrzenie sprawy na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że z uwagi na aktualną sytuację epidemiologiczną niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 1842 ze zm.), w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych. Skarga została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzyosobowym. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium legalności działalności organu administracji publicznej, nie potwierdziła zasadności wniesionej skargi. Zasady przyznawania dodatku energetycznego regulują przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, znowelizowanej ustawą zmieniającą z dnia 26 lipca 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 984), na mocy której to ustawy zmieniającej dodano do ustawy - Prawo energetyczne przepisy art. 5 "c", 5 "d", 5 "e" , 5 "f", 5 "g", określające przesłanki nabycia prawa do zryczałtowanego dodatku energetycznego. Z wyżej wymienionych przepisów wynika wprost, że dodatek energetyczny przysługuje tzw. odbiorcy wrażliwemu energii elektrycznej (zdefiniowanemu, w dodanym do ustawy - Prawo energetyczne wspomnianą wyżej ustawą nowelizującą, punkcie 13 "c" słownika pojęć ustawy) i jest on przyznawany w drodze decyzji wydawanej przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta na wniosek odbiorcy wrażliwego energii elektrycznej. Natomiast odbiorcą wrażliwym energii elektrycznej jest osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, która jest stroną umowy kompleksowej lub umowy sprzedaży energii elektrycznej, zawartej z przedsiębiorstwem energetycznym i zamieszkuje w miejscu dostarczania energii elektrycznej. Dodatek energetyczny jest wypłacany w okresach miesięcznych, do dnia 10 każdego miesiąca z góry, z wyjątkiem miesiąca stycznia, w którym dodatek energetyczny wypłaca się do dnia 30 stycznia danego roku i miesięcznie stanowi on 1/12 kwoty rocznej dodatku energetycznego ogłaszanej przez ministra właściwego do spraw energii, na podstawie art. 5 "c" ust. 4 ustawy Prawo energetyczne. Jak wynika z akt sprawy skarżący otrzymuje dodatek mieszkaniowy. Jest także stroną umowy kompleksowej zawartej w dniu [...] grudnia 2014 r. polegającej na sprzedaży energii elektrycznej oraz zamieszkuje w miejscu dostarczania energii elektrycznej. Złożył też stosowny wniosek w dniu [...] listopada 2020 r. domagając się o przyznanie ww. dodatku. W świetle powyższego, za prawidłowe uznać należy ustalenia organów, że skarżący spełnia przesłanki do otrzymana dodatku energetycznego. Wyjaśniając wątpliwości skarżącego w zakresie zgodności z ustawą zasadniczą uregulowań tak samej ustawy Prawo energetyczne, jak i wydanego na jego podstawie obwieszczenia w sprawie wysokości dodatku energetycznego wskazać należy na kilka zagadnień. Po pierwsze, art. 5c ustawy Prawo energetyczne został wprowadzony do tej ustawy na mocy przywoływanej już noweli z dnia 26 lipca 2013 r. jako wyraz implementacji przepisów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 2003/54/WE (dostępna na: www.eur-lex.europa.eu). Przepis ten jest częścią grupy unormowań socjalnych, ukierunkowanych na zwalczanie ubóstwa energetycznego (por. Komentarz do ustawy Prawo energetyczne, M. Gutowski, K. Smagieł, LEX 2016). Motyw 53 preambuły wskazanej dyrektywy 2009/72, odnosząc się do kwestii ubóstwa energetycznego, wskazuje, że państwa członkowskie, zwalczając ten problem, mogą stosować środki z zakresu polityki socjalnej lub poprawy efektywności energetycznej w mieszkalnictwie, zaś minimalnym wymogiem jest, aby umożliwić wdrażanie krajowych polityk w tym zakresie. Z powołanego motywu wynika również, że państwa członkowskie powinny zapewnić minimalne dostawy energii dla odbiorców wrażliwych. W zasadniczym tekście dyrektywy 2009/72 unormowania dotyczące ochrony odbiorców wrażliwych zostały zawarte w art. 3 zatytułowanym "Obowiązki użyteczności publicznej i ochrona odbiorcy". Przepis art. 3 ust. 7 dyrektywy 2009/72 nakłada na państwa członkowskie obowiązek podejmowania określonych kroków w zakresie ochrony odbiorców wrażliwych, co w szczególności ma polegać na przyjęciu odpowiednich zabezpieczeń chroniących odbiorców wrażliwych. Z kolei przepis art. 3 ust. 8 dyrektywy 2009/72 precyzuje obowiązek przyjmowania krajowych planów działań w zakresie energii przewidujących zasiłki z systemów zabezpieczeń społecznych, które mają być ukierunkowane (alternatywnie) dwutorowo. Mogą być więc ukierunkowane na zapewnienie niezbędnych dostaw energii elektrycznej dla odbiorców wrażliwych lub na wsparcie dla poprawy efektywności energetycznej. Ich nadrzędnym celem ma być rozwiązywanie stwierdzonych przypadków ubóstwa energetycznego, w tym również w szerszym kontekście ubóstwa. Środek ten należy traktować raczej jako mieszczący się w kategorii środków ukierunkowanych na zwalczanie verba legis szerszego kontekstu ubóstwa. W przypadku zasiłku energetycznego (przez jego pośrednie powiązanie z dodatkiem mieszkaniowym w definicji odbiorcy wrażliwego energii elektrycznej) mamy bowiem do czynienia z kategorią zasiłku określanego w doktrynie jako okresowy, nie zaś celowy. Ta druga kategoria zasiłków służy zaspokojeniu ściśle określonej potrzeby osoby czy rodziny ubiegającej się o jego przyznanie (zob. S. Nitecki, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Warszawa 2008, s. 193; I. Sierpowska, Prawo pomocy społecznej, Kraków 2006, s. 141). Z uwagi na powyższe, należy uznać, że przepis art. 5c i nast. stanowią implementację wskazywanej powyżej dyrektywy. Po drugie, przepis art. 33 noweli z dnia 26 lipca 2013 r. wprowadza szczególną regułę wydatkowania środków przeznaczonych na dodatki energetyczne. Podstawą wprowadzenia tej regulacji jest art. 50 ustawy o finansach publicznych, choć stanowi on, że regulacje tego typu powinny być zawarte jedynie w projektach ustaw przyjmowanych przez Radę Ministrów, a w tym przypadku, projekt ustawy był projektem poselskim. W art. 33 wspomnianej noweli określony został maksymalny limit wydatków z budżetu państwa przeznaczonych na dodatki energetyczne w kolejnych latach, począwszy od roku 2014, a skończywszy na 2023. Jednocześnie wprowadzono mechanizm korygujący wydatkowanie środków przeznaczonych na te dodatki, mający zastosowanie w przypadku przekroczenia lub zagrożenia przekroczenia przyjętego na dany rok budżetowy maksymalnego limitu wydatków. Mechanizm ten zakłada, że gdy w pierwszym półroczu roku budżetowego wykorzystanie środków przeznaczonych na dodatki energetyczne na dany rok przekroczy 60%, wtedy w drugiej połowie tego roku wysokość wskaźnika procentowego określonego w art. 5c ust. 2 ustawy Prawo energetyczne ulegnie obniżeniu o połowę różnicy między faktycznym wykorzystaniem środków (wyrażonym w procentach) w pierwszym półroczu roku budżetowego, a wielkością 60%. Jednocześnie w kolejnym roku budżetowym kwota dotacji zostanie obniżona o różnicę między kwotą faktycznie wydatkowaną a przewidzianą na dany rok. W przypadku obniżenia poziomu wskaźnika wysokość dodatku energetycznego jest ogłaszana przez właściwego Ministra w drodze obwieszczenia w Monitorze Polskim. Przepisy noweli z dnia 26 lipca 2013 r. zobowiązują Ministra Finansów do monitorowania wykorzystania limitu wydatków. Przenosząc powyższe na grunt wątpliwości skarżącego podnoszonych w skardze wskazać należy, iż jeżeli chodzi o obwieszczenie ministra właściwego ds. energii, o którym mowa w art. 5c ust. 4, to wymaga ono uprzedniego obliczenia wysokości dodatku energetycznego, co z uwagi na fakt, że sposób obliczania jest określony w przepisach, jest działaniem czysto technicznym. Przy czym obwieszczenie takie nie stanowi samoistnego źródła prawa, a jest wydawane celem wykonania zakładanego ustawą maksymalnego limitu wydatków z budżetu państwa przeznaczonych na dodatki energetyczne, z jednoczesnym ustaleniem mechanizmu określania jego wysokości oraz jej korygowania również na poziomie ustawowym (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2607/16). Obwieszczenie to podanie do publicznej wiadomości przez organ państwowy faktu dokonania określonej czynności lub ogłoszenia aktu prawnego (np. tekstu jednolitego); obwieszczenie to inaczej informacja pełniąca rolę zawiadomienia, komunikatu, pouczenia, powiadomienia o czymś określonej liczby osób. Nie jest to informacja stanowiąca odpowiedź na konkretne pytanie, lecz informacja o podjęciu decyzji w sprawach dotyczących danej grupy adresatów decyzji. Może ona wskazywać na zarówno prawa, jak i obowiązki (czy też jedno i drugie zarazem) tej grupy, jednak samo w sobie obwieszczenie nie jest elementem systemu źródeł prawa. W świetle wyżej przedstawionych rozważań, w odniesieniu do sformułowanego w skardze wniosku o zadanie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, zaznaczenia wymaga, że skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do wystąpienia z takim pytaniem do sądu konstytucyjnego w trybie art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Podstawą do przedstawienia przez sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego muszą być uzasadnione wątpliwości sądu, a nie skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., OSK 971/04, publ. LEX nr 236849). W tej sprawie jednak sąd takich wątpliwości nie miał. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł o oddaleniu skargi - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).