II SA/Sz 368/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi D. F. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia 4 stycznia 2021 r., nr [...], II. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz skarżącej D. F. kwotę 4517 (cztery tysiące pięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), art. 12 ust. 2 pkt 1, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 195), po rozpatrzeniu odwołania D. F. (zwanej dalej "stroną", "skarżącą") Inspektor Sanitarny (zwany dalej: "organem II instancji"), utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. (zwanego dalej: "organem I instancji") z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w kwocie [...]zł, za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia prowadzenia działalności związanej ze sportem i rekreacją. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu [...] stycznia 2021 r. organ I instancji, przy obecności Policji, przeprowadził czynności kontrolne Lodowiska S. przy ul. [...] w S.. Stwierdzono, że na tafli lodowiska przebywa kilkanaście osób, zarówno dorosłych jak i dzieci, które jeździły na łyżwach. Zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika właścicielki kwiaciarni, lodowisko jest nieczynne natomiast na jego terenie działa kwiaciarnia "L. f" (należąca do strony), która funkcjonuje od godz. 11.00 do 21.00. Sporządzono protokół z czynności kontrolnych, funkcjonariusze Policji sporządzili notatki służbowe oraz dokumentację fotograficzną. Kontrola została zarejestrowana kamerą nasobną. Zdaniem organu, strona nie zastosowała się do nakazu czasowego ograniczenia działalności wynikającego z § 10 ust. 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2316 ze zm., zwanego dalej: "rozporządzeniem"). Aktem tym wprowadzone zostały bowiem ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców oraz obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych. Swoim działaniem strona umożliwiła wykorzystywanie tafli lodowiska na cele sportowe i rekreacyjne pod warunkiem zakupu kwiatów. Ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, organ odstąpił od zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - adnotacja urzędowa w aktach sprawy (art. 10 § 2 i 3 k.p.a.). Wskazaną na wstępie decyzją organ I instancji biorąc pod uwagę ww. okoliczności, wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości [...] zł za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia prowadzenia działalności związanej ze sportem i rekreacją. Oprócz przywołanego przepisu rozporządzenia podstawę decyzji stanowił art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm., zwanej dalej: "ustawą o zapobieganiu..."). Strona zastępowana przez adwokata, wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, której zarzuciła: 1. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a., poprzez pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się co do ustaleń będących podstawą decyzji z uwagi na brak doręczania dokumentów w sprawie, podczas gdy zdaniem strony ustalenia te nie zostały poparte dowodami i nie mogą stanowić podstawy decyzji, 2. wydanie decyzji z naruszeniem art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 4 i art. 81 k.p.a., przez oparcie jej na protokole kontroli (notatce urzędowej) nieudostępnionej stronie skutkiem czego nie mogła się wypowiedzieć co do jej treści, 3. naruszenie art. 7 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak dopuszczenia strony do udziału w postępowaniu, brak wyczerpującego, rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do poczynienia w decyzji dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, 4. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji polegający na bezzasadnym przyjęciu naruszenia § 10 ust. 15 rozporządzenia, poprzez uznanie, iż prowadzona przez stronę działalność jest zakazana, 5. oparcie decyzji na przepisach rozporządzenia, w tym na podstawie jego § 10 ust. 15, podczas gdy przepisy przedmiotowego rozporządzenia, jako nieposiadające rangi ustawowej nie mogą prowadzić do ustanowienia zakazów lub ograniczeń w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej, a tym bardziej do stanowienia podstawy do wymierzania kar administracyjnych obywatelom. Dodatkowo w uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że kwestionowana decyzja nigdy nie była jej doręczona, jak również nie została jej ogłoszona. Dopiero po zapoznaniu się z aktami sprawy, w siedzibie organu, strona mogła podjąć obronę swoich praw. Rozpatrujący sprawę organ II instancji uznał, że zrealizowana została przesłanka do ukarania strony zawarta w art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu [...], tj. niezastosowanie się w stanie epidemii do czasowego ograniczenia określonej działalności przedsiębiorców - w rozpatrywanym stanie faktycznym - polegającej na prowadzeniu działalności w ten sposób, że swoim działaniem strona umożliwiła wykorzystywanie tafli lodowiska na cele sportowe i rekreacyjne pod warunkiem zakupu kwiatów. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ocenił, wagę i okoliczności naruszenia prawa, tj. że strona swoim zachowaniem stworzyła niewątpliwie znaczne zagrożenie epidemiologiczne. Strona umożliwiła bowiem, w ramach prowadzonej przez nią działalności, wykorzystywanie tafli lodowiska na cele sportowe i rekreacyjne, pomimo czasowego ograniczenia prowadzenia przez przedsiębiorców działalności związanej ze sportem, rozrywkowej i rekreacyjnej, o czym mowa w § 10 ust. 15 rozporządzenia. Za nieuzasadniony organ II instancji uznał zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., skoro w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki z art 10 § 2 k.p.a., polegające na konieczności niezwłocznego wydania decyzji, celem natychmiastowego zdyscyplinowania strony zobowiązanej do przestrzegania rygorów sanitarnych w trosce o zdrowie i życie innych ludzi. Jeżeli organ I instancji planowałby zawiadomić stronę o wszczęciu postępowania i umożliwić jej aktywny udział w postępowaniu, to stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. wymagałoby przyznania odpowiednio długiego terminu na zapoznanie się z aktami, co byłoby działaniem kolidującym z szybkością postępowania w przedmiotowych sprawach, narzuconą m.in. przez art. 48a ust. 4 i ust. 7 ustawy o zapobieganiu [...]. Postępowanie prowadzone w rozpatrywanej sprawie przez organ I instancji miało charakter działania w stanie wyższej konieczności i ukierunkowane było na likwidację zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego, ochronę zdrowia i życia ludzkiego, tj. zapobieżenie rozprzestrzeniania się SARS-CoV-2. Zdaniem organu II instancji, nawet w przypadku przyjęcia, iż doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. to naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym skutkujące wpływem na byt prawny decyzji, dotyczy tylko takich czynności, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. W odwołaniu brak jest natomiast wykazania związku przyczynowego pomiędzy pozbawieniem strony prawa czynnego udziału w sprawie a jej wynikiem. Jak stwierdził organ II instancji, dokumentacja sprawy nie potwierdza zarzutu odwołania o braku doręczenia stronie decyzji organu I instancji. Zgodnie z protokołem kontroli z dnia [...] stycznia 2021 r. (w części III Wyniki kontroli pkt 1). "Odmówiono odebrania decyzji nr [...] o nałożeniu kary administracyjnej (odmówiły obie osoby - D. F. i T. F.)." Odbiór tego protokołu własnoręcznym podpisem potwierdziła strona w dniu [...] stycznia 2021 r. (część V protokołu). Zwrotne poświadczenia odbioru tej decyzji zawierają informację, iż "odmówiono odebrania decyzji i zawiadomienia o wszczęciu postępowania przez przywołane powyżej osoby". Ustosunkowując się do zarzutu oparcia wydanej decyzji jedynie na protokole kontroli bez możliwości wypowiedzenia się strony, organ II instancji wskazał, iż z protokołu kontroli wynika, że strona zapoznała się z jego treścią i zajęła w tym zakresie stanowisko. Przeprowadzenie dodatkowego dowodu, w szczególności przesłuchanie strony nie mogłoby podważyć ustaleń organu I instancji, a działanie strony stanowiło bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego wskutek możliwości przenoszenia się zakażenia wirusem SARS-CoV-2. D. F., zastępowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na decyzję organu II instancji z dnia [...] lutego 2021 r., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego w całości. Ponadto wniosła skarżąca o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Wydanej decyzji Skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie art. 6 oraz art. 8 § 1 k.p.a., poprzez oparcie decyzji na przepisach rozporządzenia, w tym na podstawie § 10 ust. 15 rozporządzenia, podczas gdy przepisy przedmiotowego rozporządzenia, jako nieposiadające rangi ustawowej nie mogą prowadzić do ustanowienia zakazów lub ograniczeń w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej, a tym bardziej do stanowienia podstawy do wymierzania kar administracyjnych obywatelom, 2. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji polegający na bezzasadnym przyjęciu naruszenia § 10 ust. 15 rozporządzenia, poprzez uznanie, iż prowadzona przez skarżącą działalność jest zakazana, podczas gdy żaden przepis ustawy takiego zakazu nie ustanowił, 3. naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a., poprzez pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się co do ustaleń będących podstawą decyzji z uwagi na brak doręczania dokumentów w sprawie, podczas gdy zdaniem skarżącej ustalenia nie zostały poparte dowodami i nie mogą stanowić podstawy decyzji, a nadto przez oparcie decyzji na notatce urzędowej nieudostępnionej stronie, skutkiem czego nie mogła się wypowiedzieć co do jej treści, 4. naruszenie art. 7 § 1 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak dopuszczenia strony do udziału w postępowaniu, brak wyczerpującego, rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do poczynienia w decyzji dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych z pominięciem stanowiska skarżącej. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że prowadziła sprzedaż kwiatów co jest zgodne z jej PKD ujawnionym w Krajowym Rejestrze Sądowym. Skarżąca nie udostępniała lodowiska do celów rekreacyjnych, natomiast prowadziła samoobsługową sprzedaż kwiatów. Wypożyczalnia łyżew, toaleta oraz bar były nieczynne. Wbrew twierdzeniom organu II instancji, w trakcie kontroli nie była prowadzona działalność wskazana w § 10 ust. 15 rozporządzenia. Z daleko idącej ostrożności procesowej, tj. w przypadku uznania, że wykonywała działalność usługową w celach rekreacyjnych i sportowych, skarżąca powołała się na art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Ze wskazaniem na art. 233 ust. 3 i art. 22 Konstytucji RP, skarżąca argumentowała, że w celu wprowadzenia ograniczeń wolności i praw człowieka nie można powoływać się na nadzwyczajne okoliczności, uzasadniające szczególne rozwiązania prawne oraz okolicznościami tymi nie można usprawiedliwiać daleko idących ograniczeń swobód obywatelskich wprowadzanych w formie rozporządzeń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej określanej skrótem "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm.). Przechodząc do rozpoznania skargi, po dokonaniu, według wskazanych wyżej reguł, oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jak również decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy. W ocenie Sądu, najistotniejszą kwestią w sprawie jest rozważenie dopuszczalności ukarania skarżącej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia prowadzenia działalności związanej ze sportem i rekreacją w oparciu o obowiązujące w dniu zdarzenia regulacje prawne. Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 ustawy o zapobieganiu [...], kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. Stosownie zaś do art. 46b pkt 1 i 2 ustawy o zapobieganiu [...], Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) i czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2). W oparciu o wyżej wskazaną podstawę Rada Ministrów wydała 21 grudnia 2020 r. rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316 ze zm.). Z § 10 ust. 1 pkt 15 przywołanego rozporządzenia wynika, że do dnia 17 stycznia 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności związanej ze sportem, rozrywkowej i rekreacyjnej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w dziale 93.0) polegającej na organizacji współzawodnictwa sportowego, zajęć sportowych i wydarzenia sportowego jest dopuszczalne po spełnieniu łącznie następujących warunków: 1) wyłącznie w przypadku sportu zawodowego w rozumieniu art. 2 pkt 143 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, z późn. zm.48)) lub zawodników pobierających stypendium sportowe, o którym mowa w ustawie z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz.U. z 2020 r. poz. 1133), lub zawodników będących członkami kadry narodowej lub reprezentacji olimpijskiej, lub reprezentacji paraolimpijskiej, lub uprawiających sport w ramach ligi zawodowej w rozumieniu tej ustawy, lub dzieci i młodzieży uczestniczącej we współzawodnictwie sportowym prowadzonym przez odpowiedni polski związek sportowy; 2) ich organizowania bez udziału publiczności. Okres obowiązywania przedmiotowego ograniczenia został zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu przedłużony do dnia 31 stycznia 2021 r. Z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o zapobieganiu wynika, że kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny. Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ( § 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. (Dz. U. 2020 r., poz. 433) stan zagrożenia epidemicznego. W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na zmianie ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. 2019 r., poz. 1239, obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1845) wprowadzane regulacjami szczególnymi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Jak wyżej wskazano, w oparciu o pierwszą z ustaw wydane zostały akty wykonawcze w postaci rozporządzeń. W tym miejscu należy zauważyć, że sądy administracyjne posiadają kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13, oba opubl. w CBOSA). Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Każde rozporządzenie jest więc aktem prawnym wydawanym w celu wykonywania ustawy oraz na podstawie udzielonych w niej upoważnień, co oznacza, że powinno być wydane na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, a nadto musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Jednocześnie rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Z kolei z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. To zaś oznacza, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; z dnia 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; z dnia 3 kwietnia 2001 r., sygn. akt K 32/99; z dnia 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10). Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Naruszenie choćby jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą. Kwestie te były wielokrotnie poruszane w orzecznictwie tak sądów administracyjnych, jak i Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki z 4 listopada 1997 r., U 3/97, OTK ZU nr 304/1997, poz. 40; z 16 stycznia 2007 r., U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3; z 30 kwietnia 2009 r., U 2/08 OTK-A 2009/4/56; z 31 maja 2010 r., U 4/09 OTK-A 2010/4/36). Dominujący i ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym rozporządzenie - jako wydane na podstawie ściśle określonego upoważnienia ustawowego - nie może dowolnie modyfikować ani uzupełniać upoważnienia. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych. Wskazać zatem należy, że powołane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. oparto na regulacji art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu, zgodnie z którym, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy zapobiegawczej zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy zapobiegawczej wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Oba te upoważnienia ustawowe pozwalają ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie czasowo. Nie pozwalają one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej zastosowanej w wyżej opisanych rozporządzeniach, a polegającej w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie i to bez określenia ram czasowych. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). Także pojęcie "czasowego ograniczenia działalności" rozumieć należy jako określenia przedziału czasowego od – do i to w precyzyjny sposób, np. od dnia wejście w życie rozporządzenia do określonego dnia, daty. Pojęcie "do odwołania" nie pozwala na określenia czasokresu, nie domyka go. Prowadzi to do wniosku, że zakaz działalności związanej ze sportem i rekreacją wynikający z § 10 ust. 1 pkt 15 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. i wskazanych w nim wyjątków, został wprowadzony z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia. Należy także podkreślić, że istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej dla każdego na równych prawach (art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców). Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami od dnia 31 marca 2020 r., w tym rozporządzeniem z 19 kwietnia 2020 r., zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP. Sąd nie ma wątpliwości, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej. Konstytucja RP przewiduje także inny mechanizm działania władzy wykonawczej i ustawodawczej. Na podstawie art. 232 Konstytucji RP w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia Rada Ministrów może wprowadzić na czas oznaczony, nie dłuższy niż 30 dni, stan klęski żywiołowej na części albo na całym terytorium państwa. Przedłużenie tego stanu może nastąpić za zgodą Sejmu. Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1897) stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m. in. masowe występowanie chorób zakaźnych u ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wyrażony w wyroku z 27 października 2020 r. sygn. akt II SA/Op 219/20 z którego wynika, że skoro Rada Ministrów zrezygnowała z formalnego i przewidzianego w art. 232 Konstytucji RP wprowadzenia stanu klęski żywiołowej i uznała, że przyznane jej zwykłe środki konstytucyjne w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji są wystarczające, aby opanować istniejący stan epidemii, to w konsekwencji takiego stanowiska należy uznać, że do uregulowań prawnych dotyczących ograniczeń praw i wolności człowieka i obywatela mają zastosowanie wszystkie konstytucyjne i legislacyjne zasady, obowiązujące poza regulacjami właściwymi dla stanów nadzwyczajnych z Rozdziału XI Konstytucji RP. W związku z tym w celu wprowadzenia ograniczeń wolności i praw człowieka nie można powoływać się na nadzwyczajne okoliczności, uzasadniające szczególne rozwiązania prawne oraz okolicznościami tymi nie można usprawiedliwiać daleko idących ograniczeń swobód obywatelskich wprowadzanych w formie rozporządzeń. Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Dlatego należy podkreślić, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Z powyższymi regułami zerwano jednak wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS -CoV-2. Całość ograniczeń wolności i praw została przeniesiona z ustawy do rozporządzenia. Byłoby to dopuszczalne w przypadku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej. Tymczasem przyjęta technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2000 r., poz. 374 ze zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na wyposażeniu wprost Rady Ministrów w kompetencję do wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Pogląd ten sąd w niniejszym składzie w całości podziela, podobnie jak przedstawioną przez WSA w Oplu w powołanym wyżej wyroku argumentację. Wobec powyższego naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa, w tym przypadku art. 52 ust. 1- 3 Konstytucji RP. Stwierdzona niekonstytucyjność materialnoprawnych podstaw decyzji administracyjnych, czyni w tej sytuacji bezcelowym odnoszenie się do pozostałych zarzutów rozpatrzonej przez Sąd skargi. Zaś ponownie rozpatrujący sprawę organ winien uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia co do wydania decyzji bez podstawy ustawowej i rozważyć zasadność zastosowania instytucji umorzenia postępowania administracyjnego z ww. przyczyny (art. 105 § 1 k.p.a.). Z tych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, Sąd w pkt I sentencji wyroku, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania, orzeczono, jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy, zasądzając na rzecz skarżącej zwrot wpisu uiszczonego w sprawie ([...] zł) oraz opłaty kancelaryjnej od udzielonego adwokatowi pełnomocnictwa ([...] zł), a nadto kwotę wynagrodzenia reprezentującego skarżącą profesjonalnego pełnomocnika ([...] zł).