II SA/Sz 370/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Asesor WSA Kazimierz Maczewski (spr.) Protokolant Aneta Kukla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca2006 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego o d d a l a skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta odmówił H. Z. – noszącemu wówczas nazwisko "[...]" - prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...]. Organ nie zaliczył wnioskodawcy do stażu pracy, uprawniającego do otrzymania zasiłku, okresu od [...] do [...], w którym H. O., będąc wychowankiem Zakładu Poprawczego , wykonywał prace polowe w Stacji Hodowli Roślin w ramach praktycznej nauki zawodu rolnika, bowiem "praca ta była jedną z form resocjalizacji przebywających w placówce nieletnich. Z wychowankami zaś nie były zawierane umowy o pracę oraz nie były odprowadzane składki do ZUS". Decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji, wobec niewniesienia od niej odwołania. Na wniosek H. Z. z dnia [...] postępowanie w tej sprawie zostało wznowione postanowieniem organu I instancji, który następnie decyzją z dnia [...] odmówił stronie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego od [...]. Decyzja ta została uchylona przez organ II instancji, w wyniku odwołania wniesionego przez H. Z. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] o odmowie przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podstawę wznowienia postępowania na wniosek strony stanowiło zaświadczenie z [...] wystawione przez [...], które wskazywało na nowe okoliczności nieznane organowi I instancji w chwili wydania decyzji odmawiającej prawa do zasiłku przedemerytalnego, a mianowicie stwierdzało, że w okresie od [...] do [...] H. Z. był pracownikiem Stacji Hodowli Roślin. Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że w odpowiedzi na pytanie organu, na podstawie jakich dokumentów ustalono, że H. Z. był pracownikiem, spółka [...] [...] oświadczyła, że nie ma "żadnych podstaw" by stwierdzić, że H. Z. był zatrudniony w wymienionym okresie w Stacji Hodowli Roślin "w ramach stosunku pracy, a tym samym na umowę o pracę", związku z czym Spółka oświadczyła również, że "unieważnia" zaświadczenie z [...] i stwierdziła, że H. Z. "nie był pracownikiem Stacji Hodowli Roślin, a jedynie wykonywał prace polowe w ramach resocjalizacji". W tej sytuacji organ I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do zaliczenia spornego okresu do stażu pracy, wobec czego brak jest także podstaw do uchylenia decyzji dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Po rozpoznaniu odwołania pełnomocnika strony Wojewoda decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W wyniku zaskarżenia powyższej decyzji organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2005 r. (Sygn. akt SA/Sz 442/04) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wskazując w uzasadnieniu, że obie te decyzje w sposób rażący naruszyły przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem nie wyjaśniając należycie zaistnienia w sprawie przesłanek wznowienia postępowania, organy w uzasadnieniach swych decyzji zajęły się kwestiami merytorycznymi. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta decyzją z [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o odmowie uchylenia decyzji własnej z [...] odmawiającej przyznania H. Z. prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ przytaczając brzmienie przepisu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż zgodnie z tym przepisem wznawia się postępowanie, gdy spełnione są łącznie 3 przesłanki, tj.: - ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy są nowe (nowo odkryte albo po raz pierwszy zgłoszone przez stronę), - nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej (nie mogą to być okoliczności lub dowody zaistniałe po wydaniu decyzji ostatecznej), - nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję ostateczną. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik H. Z. zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów k.p.a. oraz brak oceny, co do istnienia nowej okoliczności (i nowego dowodu) stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zdaniem odwołującego się, fakt zatrudnienia strony w spornym okresie, potwierdzony zaświadczeniem, jest na pewno wystarczającą podstawą do wznowienia postępowania, wobec czego organ zatrudnienia – zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. -powinien uchylić decyzję z [...]. i wydać nową decyzję merytoryczną. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, w którym organ II instancji dodatkowo ustalał datę doręczenia H. Z. wyroku Sądu Okręgowego Wydziału Pracy w Bydgoszczy w sprawie VI Pa 129/03 oraz datę otrzymania zaświadczenia spółki [...] - dla ustalenia daty powzięcia wiadomości o nowej okoliczności będącej podstawą wznowienia postępowania - Wojewoda decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie nie jest zasadne, bowiem organ I instancji zgodnie z przepisem art. 149 § 2 k.p.a. przeprowadził postępowanie co do przyczyn wznowienia i uznał, że postępowanie w którym wydano decyzję ostateczną nie było dotknięte kwalifikowaną wadą prawną wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał dalej, że w wyniku wznowienia postępowania organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, będące podstawą decyzji z [...], a wobec faktu, że spółka [...]"unieważniła zaświadczenie z dnia [...] dotyczące okresu zatrudnienia strony w SHR od [...] do [...], odmowa uchylenia decyzji z dnia [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa jest uzasadniona". Skarżąc decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie pełnomocnik H.Z. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 136, 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 i 2 k.p.a. oraz wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy w zastępstwie organu I instancji dokonał oceny przedmiotowego zaświadczenia spółki [...]z [...], uznając je za unieważnione pismem tej spółki z [...] – takie wyręczenie organu I instancji, zdaniem skarżącego, narusza przepis art. 136 k.p.a., a zarazem powoduje, że ustalenia i ocena dowodów nie podlegają kontroli w administracyjnym postępowaniu odwoławczym. Naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 autor skargi upatruje w ustaleniu nieistnienia dowodu (jako unieważnionego), przy pominięciu faktu, że unieważnienie to podlega takiej samej ocenie wiarygodności, jak sam dowód, zwłaszcza w sytuacji, gdy tego unieważnienia dokonano nie ze względu na niezgodność zaświadczenia z rzeczywistością, lecz z uwagi na brak dokumentów dotyczących zatrudnienia H. Z., wynikający z tego, że w [...] spłonęło archiwum zakładowe i brak możliwości weryfikacji jego twierdzenia o zatrudnieniu. Z kolei naruszenie art. 151 § 1 i 2 k.p.a. polega na powieleniu błędu, który stał się podstawą stwierdzenia nieważności poprzednich decyzji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 czerwca 2005 r., tj. niewyjaśnieniu istnienia podstaw do wznowienia postępowania. Zdaniem skarżącego, organ I instancji powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził brak podstaw do uchylenia decyzji, jednak ustalenia tego dokonał przez pominięcie nowej okoliczności i dowodu ją potwierdzającego, natomiast organ II instancji dostrzegł wprawdzie tę nową okoliczność, "jednocześnie dyskwalifikując merytorycznie – bez merytorycznej oceny – przedstawiony dowód, a więc w sposób ułomny wkroczył w sferę oceny, która powinna być podstawą nowej decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.". Odpowiadając na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego oświadczył, że H. O. w [...] zmienił nazwisko na "Z." - przedkładając Sądowi dotychczasowy (unieważniony) dowód osobisty skarżącego oraz wydany w dniu [...] przez Prezydenta Miasta nowy dowód osobisty skarżącego na nazwisko "H. Z.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, iż decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały w trybie nadzwyczajnym, po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta z dnia [...] o odmowie przyznania H. Z. prawa do zasiłku przedemerytalnego. Postanowienie o wznowieniu postępowania wydane zostało na wniosek H. Z. w dniu [...], w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli "wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję". Po wznowieniu postępowania organ administracji publicznej powinien – w myśl art. 149 § 2 k.p.a. – przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, co do istnienia przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania. W sprawie niniejszej oznacza to, że powinna być wyjaśniona kwestia istnienia nowej okoliczności istotnej dla sprawy, istniejącej w dniu wydania decyzji, ale nieznanej organowi. Przedłożenie przez skarżącego, wraz z podaniem z dnia [...] o wznowienie postępowania, zaświadczenia spółki [...], następcy prawnego Zakładu Hodowli Roślin, potwierdzającego, że H. Z. "był pracownikiem w latach od [...] do [...] Stacji Hodowli Roślin ", uzasadniało stwierdzenie organu I instancji zawarte w postanowieniu o wznowieniu postępowania, że ujawniona została nowa okoliczność, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - bowiem w decyzji ostatecznej z [...] nie zaliczono skarżącemu tego okresu do stażu pracy, właśnie z uwagi na brak udokumentowania faktu pozostawania skarżącego w stosunku pracy z ww. Stacją Hodowli Roślin. W dalszym postępowaniu wyjaśniającym do akt administracyjnych dołączone zostało kolejne pismo spółki [...] z dnia [...], wyjaśniające, że zaświadczenie z [...] wystawione zostało na podstawie przedłożonego przez H. Z. oświadczenia świadka K. F., stwierdzającego że H. Z. pracował w Stacji Hodowli Roślin w okresie od [...] do [...], bez wskazania jednak na jakiej zasadzie był on zatrudniony, natomiast z uwagi na fakt, iż archiwum zakładowe spłonęło w [...]. spółka nie dysponuje żadnymi dokumentami sprzed tego okresu. Równocześnie spółka [...] oświadczyła, że nie ma żadnych podstaw by stwierdzić, że H. Z. był zatrudniony w ww. okresie w Stacji Hodowli Roślin w ramach stosunku pracy, a tym samym na podstawie umowy o pracę. Wobec tego spółka "unieważniła" swoje zaświadczenie z [...] i stwierdziła, że H. Z. nie był pracownikiem Stacji Hodowli Roślin, a jedynie wykonywał prace polowe w ramach resocjalizacji. Na podstawie takiego materiału dowodowego organ I instancji w dniu [...] wydał decyzję o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [...], odmawiającej skarżącemu przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...], stwierdzając w uzasadnieniu, że nie wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Uzasadnienie tej decyzji jest bardzo lakoniczne i poza przytoczonym stwierdzeniem zawiera jedynie ogólnikowe stwierdzenia, dotyczące istoty tych przesłanek, powtórzone za uzasadnieniem wymienionego wyroku WSA w Szczecinie. W postępowaniu odwoławczym organ II instancji uzupełnił materiał dowodowy sprawy o dowody dotyczące daty powzięcia przez skarżącego wiadomości o istnieniu nowej okoliczności uzasadniającej wznowienie postępowania, w tym o pismo spółki [...] z [...], w którym spółka ponownie wyjaśniła okoliczności wystawienia zaświadczenia z [...], stwierdzając, że zostało ono wystawione wyłącznie w oparciu o zeznanie świadka, "który pamiętał H. O. jako wychowanka zakładu poprawczego, nie wiedział, że nie jest pracownikiem, a jedynie odbywa resocjalizację". Organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, w uzasadnieniu swej decyzji przytoczył przebieg postępowania w sprawie oraz powołał się na treść uzasadnienia decyzji organu I instancji. Organ ten stwierdził również, że wobec unieważnienia przez spółkę [...] zaświadczenia z [...], dotyczącego zatrudnienia H. Z. w SHR , odmowa uchylenia decyzji z [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. jest uzasadniona. Odnosząc się do uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, należy zgodzić się ze skarżącym, iż uzasadnienie to nie odpowiada wymogom formalnym przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., jest ono również – jak uzasadnienie decyzji organu I instancji - bardzo lakoniczne i abstrakcyjne, nie zawiera szczegółowej oceny - w szczególności - zaświadczenia spółki [...] (które stanowiło przyczynę wznowienia postępowania) oraz dwóch kolejnych pism tej spółki, zawierających wyjaśnienie przyczyn "unieważnienia" tego zaświadczenia. Mimo dostrzeżonych wad formalnych uzasadnień decyzji organów obu instancji Sąd uznał, że uchybienia te (naruszenia prawa procesowego) nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Należy bowiem przyjąć, że uznanie organu odwoławczego, iż nie istnieje "nowa okoliczność" stanowiąca przesłankę uchylenia ostatecznej decyzji organu I instancji z dnia [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. – jest zasadne oraz znajduje oparcie w zebranym materiale dowodowym. Należy stwierdzić, że wprawdzie w zaświadczeniu z [...] spółka [...] stwierdziła, iż H. Z. w wymienionym w nim okresie "był pracownikiem Stacji Hodowli Roślin ", zastrzegła jednak również, że nie może przedłożyć oryginalnych akt osobowych i świadectwa pracy, ponieważ dokumenty osobowe uległy spaleniu w archiwum zakładowym w [...]. Okoliczności wystawienia tego zaświadczenia spółka wyjaśniła pismami z [...] i [...]. Zdaniem Sądu "nowa okoliczność", stanowiąca przesłankę wznowienia postępowania w niniejszej sprawie, tj. fakt wykonywania pracy przez skarżącego w Stacji Hodowli Roślin w ramach stosunku pracy z tym zakładem, nie została we wznowionym postępowaniu potwierdzona. Wprawdzie w omawianym zaświadczeniu następcy prawnego wymienionego zakładu wpisano, że H. Z. był pracownikiem Stacji Hodowli Rośln, jednak zarówno zawarte w tym zaświadczeniu zastrzeżenie, jak i dodatkowe dowody, tj. dalsze wyjaśnienia spółki [...] oraz pismo Zakładu Poprawczego z [...], a także inne pisma tego zakładu, pozwalają na stwierdzenie, że ten fakt nie istniał. Taki wniosek potwierdza także treść dołączonego do akt sprawy uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego Wydziału Pracy w Bydgoszczy z dnia 18 września 2003 r. (Sygn. akt VII P 894/03), oddalającego apelację H. Z. od wyroku sądu I instancji, w którym stwierdzono, że również "sam powód w apelacji dostrzega fakt, iż praca w czasie pobytu w zakładzie poprawczym, a więc w warunkach przymusu, nie dawała mu "formalnie" pozycji pracownika w rozumieniu kodeksu pracy". Ponadto w wielu pismach skarżącego zawartych w aktach administracyjnych podkreśla on fakt, iż za pracę w SHR nie otrzymywał żadnego wynagrodzenia, co także uzasadnia stwierdzenie, że nie był on w tym czasie pracownikiem tego zakładu. Wyjaśnić przy tym należy, że zaświadczenie spółki [...] z [...] jest oświadczeniem wiedzy i jako takie może być prostowane lub zmieniane przez podmiot, który je wystawił. Podmiot taki może również przedstawiać okoliczności wystawienia zaświadczenia, w tym wskazywać na przyczyny zmiany lub negowania faktów stwierdzonych w pierwotnym zaświadczeniu. Wszystkie takie oświadczenia wystawcy zaświadczenia, jako dowody w sprawie, podlegają ocenie organów prowadzących postępowanie administracyjne. Wprawdzie organy obu instancji nie przedstawiły w uzasadnieniach swych decyzji przebiegu takiej oceny, to jednak konkluzję, do której doszły organy, należało uznać za zasadną. Także zarzut naruszenia dwuinstancyjności postępowania, zdaniem Sądu, nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza, że konkluzja organu odwoławczego była identyczna jak organu I instancji. Sąd nie dostrzegł też możliwości dodatkowego wyjaśniania istnienia omawianej przesłanki wznowienia postępowania w ponownym rozpoznaniu sprawy i dlatego uznał, że wniosek skargi o uchylenie decyzji organów obu instancji z powodu wskazanego naruszenia przepisów procesowych nie jest uzasadniony. Mając wszystko powyższe na względzie, przy uznaniu, że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy należało orzec jak w sentencji (art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).