II SA/Sz 379/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. 1. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Prezydent Miasta S. zmienił swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w ten sposób, że ustalił obowiązek wnoszenia przez M. M. (dalej przywoływany jako: "Skarżący") opłaty za pobyt B. M. w Domu Pomocy Społecznej w S. przy ul. [...] w kwocie [...]zł miesięcznie. 2. Skarżący, działając poprzez pełnomocnika, złożył odwołanie od ww. decyzji, nadając je w urzędzie pocztowym dnia 22 stycznia 2021 r. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. powołując się na art. 134 w związku z art. 129 § 2, art. 44 i art. 57 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] stwierdziło, że odwołanie Skarżącego wniesione zostało z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że Organ I instancji podjął próbę doręczenia stronie decyzji z dnia 28 listopada 2017 r. za pośrednictwem Poczty Polskiej. Przesyłka była dwukrotnie awizowana: w dniu 5 stycznia 2018 r. i w dniu 16 stycznia 2018 r. (jak wynika z dołączonego do decyzji zwrotnego potwierdzenia odbioru oraz koperty) i pozostawiona w placówce pocztowej na okres ponad 14 dni, do dyspozycji adresata. Nie została ona podjęta przez stronę, w związku z czym w dniu 22 stycznia 2018 r. została zwrócona do nadawcy. Organ zatem przyjął w sprawie fikcję doręczenia, tj. że decyzja z dnia [...] listopada 2017 r. doręczona została Skarżącemu w dniu 19 stycznia 2018 r., tj. w ostatnim dniu okresu wskazanego w art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium wyjaśniło treść art. 44 k.p.a. i stwierdziło, że zgodnie z przepisami art. 129 § 2 i art. 57 § 4 k.p.a., ostatnim dniem terminu do wniesienia odwołania przez stronę w przedmiotowej sprawie był dzień 2 lutego 2018 r. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, a dotyczących faktu, że korespondencja do Skarżącego kierowana była na adres: ul. [...] w S., chociaż Skarżący nie mieszka pod tym adresem od ponad 20 lat, Kolegium stwierdziło, że z akt wynika, iż w czasie toczących się postępowań dotyczących sprawy odpłatności za pobyt babci w Domu Pomocy Społecznej w S., Skarżący wielokrotnie odbierał (osobiście lub za pośrednictwem żony) kierowane do niego pisma pod adresem w S., przy ul. [...]. Odebrane zostało także między innymi przez żonę strony, zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 17 stycznia 2018 r., w którym to Organ I instancji pouczył stronę o treści art. 41 § 1 i § 2 k.p.a., zgodnie z którym, w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu elektronicznego. W razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Z akt sprawy nie wynika, by strona kiedykolwiek kwestionowała prawidłowość adresu do doręczeń, nigdy nie zawiadomiła też organu o zmianie adresu zamieszkania. 4. Skarżący, działając poprzez pełnomocnika, zaskarżył opisane wyżej postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 10 k.p.a. w zw. art. 42 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż zaskarżona decyzja oraz wszelkie inne pisma w toku prowadzonego postępowania zostały Skarżącemu doręczone w prawidłowy sposób, tj. w miejscu jego faktycznego zamieszkiwania; 2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz niewłaściwe (niewyczerpujące) zebranie i błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, przez co wydano postanowienie, które narusza słuszny interes obywatela; 3) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez: a) nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa, skutkującego podważeniem zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa; b) nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, poprzez zawarcie w zaskarżonym postanowieniu twierdzeń ogólnikowych; c) orzeczenie na kanwie tożsamego stanu faktycznego przez organy administracji publicznej dwóch różnych rozstrzygnięć spraw, co stanowi podważenie zasady utrwalonej praktyki. 4) art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez brak uwzględnienia możliwości ponoszenia odpłatności przez Skarżącego; 5) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie w sposób należyty postępowania wyjaśniającego i dowodowego oraz nierozpatrzenie zebranego materiału dowodowego w sposób wszechstronny oraz brak rozpoznania i przeprowadzenia wniosków dowodowych złożonych przez odwołującego się, co w konsekwencji doprowadziło do wydania nieprawidłowej decyzji, a następnie postanowienia w sprawie; 6) art. 9 w zw. z art. 7 oraz 7a k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku organu w zakresie stania na straży praworządności, podejmowania w przypadku zaistnienia takiej potrzeby wszelkich czynności z urzędu, które okażą się niezbędne dla wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w przypadku istnienia wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te rozstrzygane są na korzyść strony. Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci: a) postanowienia Prezydenta Miasta S. o sygnaturze [...] z dnia [...] lutego 2021 r., na okoliczność braku zamieszkiwania Skarżącego pod adresem wskazywanym przez Organ, braku prawidłowego doręczenia Skarżącemu decyzji, braku wymagalności obowiązku, braku uprzedniego doręczenia upomnienia Skarżącemu; b) zaświadczenia Prezydenta Miasta S. o sygnaturze [...] z dnia [...] marca 2021 r. na okoliczność braku zamieszkiwania Skarżącego pod adresem wskazywanym przez Organ, braku wymagalności obowiązku, braku uprzedniego doręczenia upomnienia Skarżącemu. Pełnomocnik Skarżącego wniósł również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania Skarżącego na okoliczność wykazania faktu niezamieszkiwania pod adresem wskazanym przez Organ od ponad 20 lat, faktycznego miejsca zamieszkania Skarżącego i sytuacji majątkowej Skarżącego. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o: 1). uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] i orzeczenie co do istoty sprawy; 2). zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz Skarżącego. Ewentualnie 1). uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2). zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz Skarżącego. 5. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. 6. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej określanej jako "p.p.s.a.", który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ww. ustawy). Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonego postanowienia doprowadziła do uznania, że postanowienie to odpowiada prawu. 7. Jedną z pierwszych czynności organu odwoławczego przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania jest sprawdzenie, czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminu do dokonania tej czynności procesowej. Dlatego też niezbędne jest zbadanie prawidłowości doręczenia stronie dokumentu, którego doręczenie skutkuje rozpoczęciem biegu terminu. Nieprawidłowe doręczenie pisma procesowego uprawnia bowiem stronę do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 688/11, wszystkie przytaczane orzeczenia pochodzą ze strony: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniosek taki winien być złożony wraz z odwołaniem i może być sformułowany w jego treści, poprzez podważenie prawidłowości doręczania kwestionowanego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 42 k.p.a.: § 1. Pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. § 2. Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. § 3. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. W myśl art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Stosownie do postanowień art. 44 k.p.a.: § 1. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. 8. W tej sprawie Kolegium uznało, że doszło do prawidłowego tzw. doręczenia zastępczego, odpowiadającego przepisom cyt. wyżej art. 44 k.p.a. Kolegium podkreśliło, że w czasie toczących się postępowań dotyczących sprawy odpłatności za pobyt B. M. w Domu Pomocy Społecznej w S. Skarżący wielokrotnie odbierał (osobiście lub za pośrednictwem żony) kierowane do niego pisma pod adresem w S., przy ul. [...]. W pierwszej kolejności za celowe Sąd uznaje podkreślenie, że każde z postępowań dotyczących odpłatności za pobyt babci Skarżącego w Domu Pomocy Społecznej w S., zakończone ostateczną decyzją administracyjną, było odrębną sprawą administracyjną. Odrębną sprawą administracyjną było postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 2016 r., z dnia [...] listopada 2017 r., jak i decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. 9. Sprawa rozpoznawana przed Sądem dotyczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. r. nr [...] Została ona wydana po wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany Skarżącemu odpłatności za pobyt babci w Domu Pomocy Społecznej określonej decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Wszczęcie postępowania nastąpiło poprzez zawiadomienie o wszczęciu tego postępowania z dnia [...] lipca 2017 r. (k. 102). Dopiero od daty doręczenia ww. pisma uprawnionym byłoby twierdzenie, że Skarżący został skutecznie powiadomiony o wszczęciu i prowadzonym postępowaniu. Analiza nadesłanych przez organ akt administracyjnych sprawy potwierdza stanowisko Kolegium (choć w decyzji SKO przywołuje nieprawidłową datę zawiadomienia o wszczęciu postepowania z dnia 17 stycznia 2018 r.), Skarżący bowiem w dniu 27 lipca 2017 własnoręcznym podpisem potwierdził odbiór tego zawiadomienia (k. 101), przy czym wskazać należy, że wszystkie pisma Organu, łącznie z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania oraz z decyzją Organu I instancji z dnia [...] listopada 2017 r., były adresowane na ul. [...] w S.. Z akt sprawy niezbicie wynika, że w dniu 30 czerwca 2017 r. oraz 26 października 2017 r. A. M. (żona), podpisała zwrotne poświadczenie odbioru informacji kierowanych do Skarżącego, odpowiednio z dnia: 2 czerwca 2017 r. w sprawie kontaktu z pracownikiem socjalnym w celu ustalenia terminu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz z dnia 19 października 2017 r., o przysługującym Skarżącemu prawie czynnego udziału w postępowaniu tj. do zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania informacji i wyjaśnień oraz składania wniosków i zastrzeżeń. W tej sprawie tylko decyzja była dwukrotnie awizowana i wróciła z adnotacją o jej niepodjęciu, co jednak nie zmienia faktu, że o toczącym się postępowaniu Skarżący wiedział. Ponownie wskazać należy, że decyzja Organu I instancji, od której Skarżący wniósł odwołanie została wydana w dniu [...] listopada 2017 r. i zaadresowana na ul. [...] w S.. Nie ma zatem znaczenia w tej sprawie, w ocenie Sądu, powoływanie się przez Skarżącego, na nadesłane przez Skarżącego Organowi odwoławczemu zaświadczenie Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2018 r., z którego wynika, że Skarżący został zameldowany przy ul. [...] w W. , gm. K. dnia [...] października 2018 r. Na dzień wydania skarżonego postanowienia Skarżący nie był zameldowany w W. , a Organ I instancji przed wydaniem decyzji zweryfikował aktualność miejsca zameldowania Skarżącego (ul. [...] [...] w S.), Skarżący zaś osobiście oraz jego żona korespondencję kierowana w tej sprawie odbierali z tego właśnie adresu. 10. W aktach administracyjnych znajduje się co prawda notatka służbowa pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. z dnia 23 października 2017 r. (k. 131), w której stwierdzono, że "Pan M. M. i Pan Ł. M. są zameldowani w S. przy ul. [...], tj. pod adresem zamieszkania ojca – Pana J. M. mimo, iż faktycznie tam nie zamieszkują. (...) W przypadku Pana M. M. można domniemywać, iż zamieszkuje przy ul. [...] w S. (Osiedle R.), gdzie zameldowani są żona i dwoje dzieci ww." W orzecznictwie zwraca się także uwagę, że kluczowe znaczenie z punktu widzenia doręczenia przez organ pisma stronie ma miejsce zamieszkania (faktyczne zamieszkiwanie), a nie zameldowania strony (prawne mieszkanie). Zameldowanie bowiem nie dowodzi jeszcze zamieszkiwania w danej miejscowości, a tym samym adres zameldowania nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Wnioski takie wypływają z treści art. 42 § 1 k.p.a., który posługuje się pojęciem mieszkania, a nie miejsca zameldowania na pobyt (stały lub czasowy). Osoba zameldowana w jednym miejscu może zamieszkiwać w innym miejscu, w którym koncentruje się całość jej istotnych spraw życiowych, nie dokonując obowiązku meldunkowego, tj. wymeldowania się z poprzedniego miejsca pobytu stałego i zameldowania w nowym miejscu pobytu stałego (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt I OSK 3003/18). Zwrócić jednak uwagę należy na fakt, że zastosowanie przepisu art. 44 § 4 k.p.a. i uznanie, iż doszło do doręczenia decyzji w sytuacji, gdy strona jej nie odebrała, może nastąpić jedynie wtedy, gdy próbę doręczenia dokonano na właściwy adres strony. W tej sprawie, korespondencja wystosowana do Skarżącego na adres przy ul. [...] w S. - zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie oraz informacje, zostały przez Skarżącego osobiście oraz przez jego żonę odebrane, zatem w ocenie Sądu, Organ miał podstawy do przyjęcia fikcji prawnej doręczenia decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II OZ 557/20). 11. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania uchylenia, poza zaskarżonym postanowieniem, również decyzji Organu I instancji z dnia [...] listopada 2017 r., należy wyjaśnić, że brak było podstawy prawnej do poddania przez Sąd samoistnej kontroli rozstrzygnięcia Organu I instancji, bowiem dopuszczalne jest zaskarżenie do wojewódzkiego sądu administracyjnego tylko tych decyzji wobec których ustawa nie przewiduje środków zaskarżania (art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a.). Skoro od decyzji Organu I instancji Skarżący miał prawo wnieść odwołanie i to uczynił, to ewentualnej kontroli Sądu mogłaby zostać poddana ostateczna decyzja Organu odwoławczego. Skoro zaskarżone postanowienie miało charakter wyłącznie procesowy, to tylko w tym zakresie mógł rozpoznać sprawę Sąd w ramach niniejszego postępowania. Z tego też względu niezasadnym było kwestionowanie w skardze prawidłowości rozstrzygnięcia Organu I instancji. 12. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z poszanowaniem wszelkich reguł procesowych i z tego względu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak sentencji wyroku.