II GSK 688/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie NSA Jan Bała Zofia Borowicz (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1972/10 w sprawie ze skargi K. M. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz stwierdził, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na K. M. karę pieniężną w wysokości 10.000 złotych. Decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu 26 lutego 2009 r. Pismem, nadanym w Urzędzie Pocztowym w T. w dniu 17 marca 2010 r., K. M. wniósł odwołanie. W dniu [...] kwietnia 2010 r. organ odwoławczy wydał postanowienie, w którym stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W dniu 12 kwietnia 2010 r. skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. We wniosku podniósł, że zaskarżona decyzja została odebrana przez J. Ś., który nie był uprawniony do odbioru pisma, albowiem był niepełnoletni i niezameldowany, zaś korespondencję przekazał skarżącemu z opóźnieniem. Główny Inspektor Transportu Drogowego, odmawiając przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, podkreślił, że K. M. nie uprawdopodobnił braku winy w niedochowaniu terminu. Argumentacja o odebraniu korespondencji przez J. Ś. była natomiast niewiarygodna, albowiem na zwrotnym poświadczeniu odbioru decyzji widniał podpis "M.". W związku z tym brak jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że korespondencję odebrał J. Ś. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r. złożył K. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uzasadniając uwzględnienie skargi, wskazał, że organ dokonując oceny złożonego przez K. M. wniosku o przywrócenie terminu, skoncentrował się na przesłance braku winy w uchybieniu terminu. Nie dokonał natomiast ustaleń dotyczących dochowania terminu do złożenia wniosku. Tymczasem skuteczność złożonego wniosku o przywrócenie terminu jest uzależniona od łącznego spełnienia wszystkich przesłanek wynikających z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako: k.p.a., zaś przesłanka dochowania terminu jest pierwotna w stosunku do pozostałych podstaw. Jej niedochowanie zawsze skutkuje nieuwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu. Ten 7-dniowy termin jest bowiem nieprzywracalny (art. 58 § 3 k.p.a.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA nakazał zatem organowi w pierwszej kolejności poczynienie ustalenia w przedmiocie terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Dla oceny dochowania terminu z art. 58 § 2 k.p.a., w przedmiotowej sprawie, według Sądu znaczenie mieć będą ustalenia dotyczące prawidłowości doręczenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r. Sąd I instancji przyznał, że ze zwrotnego poświadczenia odbioru decyzji organu I instancji, zawartego w aktach administracyjnych, wynika, że skarżący odebrał je 26 lutego 2010 r. Jednakże skarżący zakwestionował swój podpis na potwierdzeniu odbioru pisma, nie kwestionując jednocześnie otrzymania przesyłki (decyzji). Zasadniczą kwestią, wymagającą ustalenia przez organ, będzie więc ustalenie daty otrzymania decyzji organu I instancji, jeżeli istotnie skarżący nie odebrał decyzji w dniu 26 lutego 2009 r. mimo widniejącego podpisu "M." na zwrotnym poświadczeniu odbioru. Sąd zwrócił uwagę, że organ nie odniósł się do zarzutów skarżącego w przedmiocie odbioru pisma przez inną osobę, która na żądanie listonosza podpisała się jego nazwiskiem. Ustalenie daty odbioru decyzji mieć będzie decydujące znaczenie dla oceny terminu złożenia wniosku o przywrócenie terminu. W ocenie Sądu I instancji art. 58 § 1 k.p.a. nie zwalnia organu z konieczności podjęcia wszelkich działań, których efektem będzie potwierdzenie przez osobę wnioskującą wiarygodności okoliczności, na które powołała się, podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych, zaś organ nie podjął wszelkich działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy, czym naruszył art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, WSA orzekł powołując w podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U .Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż wśród przesłanek przywrócenia przez organ terminu pierwotną w stosunku do pozostałych jest przesłanka dochowania siedmiodniowego terminu na złożenie prośby o przywrócenie terminu liczonego od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że Główny Inspektor Transportu Drogowego nie podjął wszelkich czynności mających wyjaśnić sprawę, tj. nie ustalił w postępowaniu daty odbioru decyzji istotnej dla określenia wystąpienia przesłanki dochowania siedmiodniowego terminu na złożenie prośby o przywrócenie terminu liczonego od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, skoro ustalenie nieistnienia jednej z pozostałych przesłanek, które muszą być spełnione łącznie, zawsze musi prowadzić do odmowy przywrócenia wyżej wymienionego terminu, a nadto nie ustalił okoliczności stanowiącej przyczynę niedopełnienia złożenia odwołania w terminie, pomimo znajdujących się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru z podpisem "M." tożsamym z podpisem widniejącym na złożonych wcześniej dokumentach. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej organ podniósł, że nie można, jak uczynił to Sąd I instancji, jednej z przesłanek przywrócenia terminu uznać za pierwotną, a pozostałe za wtórne. Ustalenie bowiem przez organy niespełnienia jednej z nich zawsze musi prowadzić do odmowy przywrócenia terminu. W związku z tym, skoro Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, że skarżący nie uprawdopodobnił braku swojej winy w uchybieniu terminu, nie miał obowiązku sprawdzania istnienia pozostałych przesłanek. Dalej kasator wskazał, że dla niniejszej sprawy istotne jest również, że zwrotne potwierdzenie odbioru jest dokumentem urzędowym. W aktach sprawy na spornym potwierdzeniu odbioru decyzji widnieje podpis "M." tożsamy z podpisem znajdującym się choćby na odwołaniu. W związku z powyższym, Główny Inspektor Transportu Drogowego nie dał wiary wyjaśnieniom skarżącego. Wobec powyższego za uzasadniony uznał zatem zarzut skargi kasacyjnej, że zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, wadliwie przyjmując, iż organ dopuścił się naruszeń prawa procesowego, to jest art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ciężar uprawdopodobnienia, o którym mowa w art. 58 k.p.a., jak również ciężar obalenia domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego, jakim jest pocztowy dowód doręczenia, spoczywa bowiem na osobie zainteresowanej przywróceniem terminu i obaleniem wskazanego domniemania. W tym zakresie przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie znajdują zastosowania. Tym samym organ nie był zobligowany do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu zweryfikowanie twierdzeń strony oraz ustalenie okoliczności doręczenia przesyłki i autentyczności podpisu adresata, złożonego na pocztowym dowodzie doręczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w analizowanym stanie faktycznym nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do zbadania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (art. 58 § 3 k.p.a.). Powyższa regulacja powinna być rozumiana w ten sposób, że po pierwsze, właściwy organ może wydać postanowienie o przywróceniu terminu przy spełnieniu przez ubiegającego się koniecznych przesłanek ustawowych, tj. wniesienia prośby o przywrócenie terminu do właściwego organu, uprawdopodobnienia braku winy, dochowania nieprzywracalnego terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu oraz dopełnienia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracany terminy. Po drugie, właściwy organ może wydać postanowienie o odmowie przywrócenia terminu przy spełnieniu przesłanki wniesienia prośby o przywrócenie terminu, dopełnienia czynności, dla której ustanowiono przywracalny terminy, ale negatywnej oceny przez organ uprawdopodobnienia braku winy; dochowany musi być w tym wypadku nieprzywracalny termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Niezachowanie nieprzywracalnego terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu skutkować będzie wydaniem postanowienia o odmowie przywrócenia terminu (por. L. Żukowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 sierpnia 2000 r. sygn. SA/Bk 142/00, opubl. OSP 2002, z. 5, poz. 72). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, za trafny należy uznać pogląd Sądu I instancji, że w sytuacji gdy organ odmówił przywrócenia terminu z uwagi na brak uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu, to w pierwszej kolejności winien skoncentrować się nad tym, czy została spełniona przesłanka zachowania przez skarżącego terminu, określonego w art. 58 § 2 k.p.a., do wniesienia prośby, o której stanowi art. 58 § 1 k.p.a. Ta kwestia, co wynika z odpowiedzi organu na skargę, nie została w sposób jednoznaczny wyjaśniona. Trafnie też zauważył Sąd I instancji, iż zważywszy na wskazaną przez skarżącego przyczynę uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, istota sprawy sprowadzała się w pierwszej kolejności do wyjaśnienia prawidłowości doręczenia przedmiotowej decyzji. Z tych przyczyn bezzasadne są zarzuty sformułowane w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej oraz w pkt 2 tejże skargi w zakresie, w jakim kwestionują powyższe poglądy Sądu I instancji. Brak też podstaw do uwzględnienia pozostałych zarzutów sformułowanych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Oczywiście z treści art. 58 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że ciężar uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to, że to osoba zainteresowana przywróceniem terminu winna uwiarygodnić zaistnienie niezależnej od niej przeszkody do dochowania terminu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 554/08, opubl. ONSAiWSA 2010, Nr 4, poz. 69) uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym dowodu, niedającym pewności, lecz tylko wiarygodność twierdzenia o jakimś fakcie. W odróżnieniu od wymogu udowodnienia, uprawdopodobnienie nie musi zatem uczynić istnienia określonego faktu pewnym. Uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu dla podjęcia czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym ma na celu stworzenie w świadomości organu orzekającego przekonania (mniejszego lub większego) o prawdopodobieństwie (wiarygodności) wskazywanych przez stronę okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku zauważył też, że nieprawidłowe doręczenie pisma stanowi okoliczność wskazującą na brak winy osoby zainteresowanej w dochowaniu terminu, podkreślając przy tym, że fakt ten musi zostać przez stronę stosownie uprawdopodobniony. Jednocześnie NSA stanowczo stwierdził, że to do organu orzekającego, a nie do strony, należy ocena czy nastąpiło uprawdopodobnienie uzasadniające uwzględnienie wniosku. Oczywiście ocena wiarygodności twierdzeń strony nie może być dowolna, musi opierać się na obiektywnych przesłankach. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zasadniczo Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaprezentował stanowisko zgodne z wynikającym z powołanego wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2008 r. Argumentacje tę należy zaakceptować na tle okoliczności niniejszej sprawy. Trafnie bowiem zauważył Sąd I instancji, że skarżący zakwestionował swój podpis na tzw. zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji organu I instancji. Oczywiście słusznie zauważa organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki jest dokumentem urzędowym potwierdzającym fakt i datę doręczenia zgodnie z danymi na dokumencie tym umieszczonymi, w konsekwencji czego dokument ten korzysta z domniemania prawdziwości. Oczywistym jednakże jest i to, że domniemanie to może zostać obalone. Obalenie domniemania o doręczeniu pisma rodzi prawo do przywrócenia stronie terminu do dokonania określonej czynności procesowej. Ciężar obalenia domniemania prawdziwości pocztowego dowodu doręczenia, tak jak i ciężar uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu, spoczywa na zainteresowanym. Oznacza to, że w sytuacji gdy zainteresowany przedstawia organowi dowody na obalenie powyższego domniemania, to w tym zakresie sprawa wymaga rozpoznania przy uwzględnieniu zasad określonych w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Fakt występowania w art. 58 § 1 k.p.a. instytucji uprawdopodobnienia nie zwalnia organu z dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w tym wypadku z podjęcia przez organ działań, których efektem będzie potwierdzenie przez osobę wnioskującą wiarygodności okoliczności, na które powołuje się jako przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych. Tak też należy rozumieć stanowisko Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Trafnie bowiem zauważył ten Sąd, że organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie odniósł się do zarzutów skarżącego w przedmiocie odbioru pisma przez J. Ś., osoby nieletniej, która według jego twierdzeń na żądanie listonosza podpisała się nazwiskiem skarżącego. Ponadto skarżący złożył do organu odwoławczego pismo potwierdzające złożenie do Prokuratury Rejonowej w T. doniesienia o popełnieniu przestępstwa z art. 271 § 1 k.k. Okoliczności te zostały, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, pominięte przy ocenie badania zaistnienia przesłanek określonych w art. 58 k.p.a. Z tych zatem przyczyn zarzut sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej także należało uznać za chybiony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.