II SA/Sz 380/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej M. M. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Prezydent Miasta S. zmienił swoją decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w ten sposób, że ustalił obowiązek wnoszenia przez M. M. opłaty za pobyt B. M. w Domu Pomocy Społecznej w S. przy ul. [...] w kwocie [...]zł miesięcznie. M. M., działając poprzez pełnomocnika, złożył odwołanie od ww. decyzji, nadając je w urzędzie pocztowym dnia 22 stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 134 w związku z art. 129 § 2, art. 44 i art. 57 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] stwierdziło, że odwołanie M. M. wniesione zostało z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że organ I instancji podjął próbę doręczenia stronie decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. za pośrednictwem Poczty Polskiej. Przesyłka była dwukrotnie awizowana: w dniu 11 stycznia 2019 r. i w dniu 21 stycznia 2019 r. (jak wynika z dołączonego do decyzji zwrotnego potwierdzenia odbioru oraz koperty) i pozostawiona w placówce pocztowej na okres ponad 14 dni, do dyspozycji adresata. Nie została ona podjęta przez stronę, w związku z czym w dniu 28 stycznia 2019 r. została zwrócona do nadawcy. Przyjąć należy w przedmiotowej sprawie fikcję doręczenia, tj. że decyzja z dnia [...] grudnia 2018 r. doręczona została stronie w dniu 25 stycznia 2019 r., tj. w ostatnim dniu okresu wskazanego w art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium wyjaśniło treść art. 44 k.p.a. i stwierdziło, że zgodnie z przepisami art. 129 § 2 i art. 57 § 4 k.p.a., ostatnim dniem terminu do wniesienia odwołania przez stronę w przedmiotowej sprawie był dzień 8 lutego 2019 r. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, a dotyczących faktu, że korespondencja do strony kierowana była na adres: ul. [...] w S., chociaż strona nie mieszka pod tym adresem od ponad 20 lat, Kolegium stwierdziło, że z akt wynika, iż w czasie toczących się postępowań dotyczących sprawy odpłatności za pobyt B. M. w Domu Pomocy Społecznej w S., M. M. wielokrotnie odbierał (osobiście lub za pośrednictwem żony) kierowane do niego pisma pod adresem w S., przy ul. [...]. Odebrane zostało także między innymi przez żonę strony, zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 17 stycznia 2018 r., w którym to organ I instancji pouczył stronę o treści art. 41 § 1 i § 2 k.p.a., zgodnie z którym, w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu elektronicznego. W razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Z akt sprawy nie wynika, by strona kiedykolwiek kwestionowała prawidłowość adresu do doręczeń, nigdy nie zawiadomiła też organu o zmianie adresu zamieszkania. M. M., działając poprzez pełnomocnika, zaskarżył opisane wyżej postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 10 k.p.a. w zw. art. 42 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż zaskarżona decyzji oraz wszelkie inne pisma w toku prowadzonego postępowania zostały skarżącemu doręczone w prawidłowy sposób, tj. w miejscu jego faktycznego zamieszkiwania; 2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz niewłaściwe (niewyczerpujące) zebranie i błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, przez co wydano postanowienie, które narusza słuszny interes obywatela; 3) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez: a) nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa, skutkującego podważeniem zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa; b) nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, poprzez zawarcie w zaskarżonym postanowieniu twierdzeń ogólnikowych; c) orzeczenie na kanwie tożsamego stanu faktycznego przez organy administracji publicznej dwóch różnych rozstrzygnięć spraw, co stanowi podważenie zasady utrwalonej praktyki. 4) art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez brak uwzględnienia możliwości ponoszenia odpłatności przez skarżącego; 5) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie w sposób należyty postępowania wyjaśniającego i dowodowego oraz nierozpatrzenie zebranego materiału dowodowego w sposób wszechstronny oraz brak rozpoznania i przeprowadzenia wniosków dowodowych złożonych przez odwołującego się, co w konsekwencji doprowadziło do wydania nieprawidłowej decyzji, a następnie postanowienia w sprawie; 6) art. 9 w zw. z art. 7 oraz 7a k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku organu w zakresie stania na straży praworządności, podejmowania w przypadku zaistnienia takiej potrzeby wszelkich czynności z urzędu, które okażą się niezbędne dla wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w przypadku istnienia wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te rozstrzygane są na korzyść strony. Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci: a) postanowienia Prezydenta Miasta S. o sygnaturze [...] z dnia [...] lutego 2021 r., na okoliczność braku zamieszkiwania skarżącego pod adresem wskazywanym przez organ, braku prawidłowego doręczenia skarżącemu decyzji, braku wymagalności obowiązku, braku uprzedniego doręczenia upomnienia skarżącemu; b) zaświadczenia Prezydenta Miasta S. o sygnaturze [...] z dnia [...] marca 2021 r. na okoliczność braku zamieszkiwania skarżącego pod adresem wskazywanym przez organ, braku wymagalności obowiązku, braku uprzedniego doręczenia upomnienia skarżącemu. Pełnomocnik skarżącego wniósł również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania M. M. na okoliczność wykazania faktu niezamieszkiwania pod adresem wskazanym przez organ od ponad 20 lat, faktycznego miejsca zamieszkania skarżącego i sytuacji majątkowej skarżącego. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] i orzeczenie co do istoty sprawy; 2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Ewentualnie 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej określanej jako "p.p.s.a.", który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ww. ustawy). Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonego postanowienia doprowadziła do uznania, że postanowienie to nie odpowiada prawu. Jedną z pierwszych czynności organu odwoławczego przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania jest sprawdzenie, czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminu do dokonania tej czynności procesowej. Dlatego też niezbędne jest zbadanie prawidłowości doręczenia stronie dokumentu, którego doręczenie skutkuje rozpoczęciem biegu terminu. Nieprawidłowe doręczenie pisma procesowego uprawnia bowiem stronę do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 688/11). Wniosek taki winien być złożony wraz z odwołaniem i może być sformułowany w jego treści, poprzez podważenie prawidłowości doręczania kwestionowanego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 42 k.p.a.: § 1. Pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. § 2. Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. § 3. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. W myśl art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Stosownie do postanowień art. 44 k.p.a.: § 1. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W przedmiotowej sprawie Kolegium uznało, że doszło do prawidłowego tzw. doręczenia zastępczego, odpowiadającego przepisom cyt. wyżej art. 44 k.p.a. Kolegium podkreśliło, że w czasie toczących się postępowań dotyczących sprawy odpłatności za pobyt B. M. w Domu Pomocy Społecznej w S. skarżący wielokrotnie odbierał (osobiście lub za pośrednictwem żony) kierowane do niego pisma pod adresem w S., przy ul. [...]. W pierwszej kolejności za celowe Sąd uznaje podkreślenie, że każde z postępowań dotyczących odpłatności za pobyt babci skarżącego w Domu Pomocy Społecznej w S., zakończone ostateczną decyzję administracyjną, było odrębną sprawą administracyjną. Odrębną sprawą administracyjną było postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 2016 r., z dnia [...] listopada 2017 r., jak i decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Ostatnia z ww. decyzji została wydana po wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany skarżącemu odpłatności za pobyt babci w Domu Pomocy Społecznej określonej decyzją z dnia [...] listopada 2017 r.. Wszczęcie postępowania nastąpiło poprzez zawiadomienie o wszczęciu tego postępowania z dnia [...] kwietnia 2018 r. (k. 138). Dopiero od daty doręczenia ww. pisma uprawnionym byłoby twierdzenie, że skarżący został skutecznie powiadomiony o wszczęciu i prowadzonym postępowaniu. Analiza nadesłanych przez organ akt administracyjnych sprawy nie potwierdza jednak stanowiska Kolegium, jakoby skarżący, czy też jego żona, odebrali jakąkolwiek korespondencję kierowaną w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. Wszystkie pisma organu, łącznie z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania oraz z decyzją organu I instancji z dnia [...] grudnia 2018 r., adresowane na ul. [...] w S. były dwukrotnie awizowane i wróciły z adnotacją o ich niepodjęciu. W nadesłanych aktach sprawy brak jest również wskazywanego przez Kolegium zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] stycznia 2018 r., w którym to organ I instancji miał pouczyć stronę o treści art. 41 § 1 i § 2 k.p.a. Fakt powołania się przez Kolegium na istnienie zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] stycznia 2018 r., wobec znajdującego się w aktach niniejszej sprawy zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] kwietnia 2018 r., zdaje się jedynie potwierdzać okoliczność, że zawiadomienie z dnia [...] stycznia 2018 r. dotyczyło odrębnej sprawy administracyjnej, czemu organ odwoławczy nie przydał należytej uwagi i znaczenia procesowego. Decyzja organu I instancji od której skarżący wniósł odwołanie została wydana w dniu [...] grudnia 2018 r. i zaadresowana na ul. [...] w S.. Tymczasem, z nadesłanego przez skarżącego organowi odwoławczemu zaświadczenia Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2018 r. wynika, że skarżący został zameldowany przy ul. [...] w W. , gm. K. dnia [...] października 2018 r. Oznacza to, że organ I instancji przed wydaniem decyzji nie zweryfikował aktualności miejsca zameldowania skarżącego, pomimo posiadania ku temu narzędzi umożliwiających skorzystanie z Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności. Istotne w sprawie jest również to, że w aktach administracyjnych znajduje się notatka służbowa pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. z dnia [...] października 2017 r. (k. 131), w której stwierdzono, że "Pan M. M. i Pan L. M. są zameldowani w S. przy ul. [...], tj. pod adresem zamieszkania ojca – Pana J. M. mimo, iż faktycznie tam nie zamieszkują. (...) W przypadku Pana M. M. można domniemywać, iż zamieszkuje przy ul. [...] w S. (Osiedle R.), gdzie zameldowani są żona i dwoje dzieci ww." W orzecznictwie zwraca się uwagę, że kluczowe znaczenie z punktu widzenia doręczenia przez organ pisma stronie ma miejsce zamieszkania (faktyczne zamieszkiwanie), a nie zameldowania strony (prawne mieszkanie). Zameldowanie bowiem nie dowodzi jeszcze zamieszkiwania w danej miejscowości, a tym samym adres zameldowania nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Wnioski takie wypływają z treści art. 42 § 1 k.p.a., który posługuje się pojęciem mieszkania, a nie miejsca zameldowania na pobyt (stały lub czasowy). Osoba zameldowana w jednym miejscu może zamieszkiwać w innym miejscu, w którym koncentruje się całość jej istotnych spraw życiowych, nie dokonując obowiązku meldunkowego, tj. wymeldowania się z poprzedniego miejsca pobytu stałego i zameldowania w nowym miejscu pobytu stałego (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt I OSK 3003/18). Ponadto, zastosowanie przepisu art. 44 § 4 k.p.a. i uznanie, iż doszło do doręczenia decyzji w sytuacji, gdy strona jej nie odebrała, może nastąpić jedynie wtedy, gdy próbę doręczenia dokonano na właściwy adres strony. Jeżeli, tak jak w niniejszej sprawie, wszelka korespondencja wystosowana do strony na adres przy ul. [...] w S. nigdy nie została podjęta w toku trwającego postępowania, a z akt sprawy wynika, że organ miał wiedzę o niezamieszkiwaniu przez skarżącego pod ww. adresem i dysponował również informacją o jego innym, prawdopodobnym miejscu zamieszkania oraz adresem pracy, to nie ma podstaw do przyjęcia fikcji prawnej doręczenia korespondencji (por. postanowienie NSA z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II OZ 557/20). W sytuacji, gdy w sprawie występuje tylko jedna strona postępowania i stwierdzone zostanie, że procedura doręczenia zastępczego nie spełniała warunków określonych w art. 44 k.p.a., uzasadnione jest przyjęcie, że nie nastąpiło skuteczne doręczenie, a zatem nie rozpoczął biegu termin do wniesienia odwołania od decyzji. W takim przypadku za datę doręczenia uznać należy dzień, w którym adresat faktycznie otrzymał decyzję lub się z nią zapoznał. Ta okoliczność powinna być uwzględniona i rozważona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania uchylenia, poza zaskarżonym postanowieniem, również decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2018 r., należy wyjaśnić, że brak było podstawy prawnej do poddania przez Sąd samoistnej kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, bowiem dopuszczalne jest zaskarżenie do wojewódzkiego sądu administracyjnego tylko tych decyzji wobec których ustawa nie przewiduje środków zaskarżania (art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a.). Skoro od decyzji organu I instancji skarżący miał prawo wnieść odwołanie i to uczynił, to ewentualnej kontroli Sądu mogłaby zostać poddana ostateczna decyzja organu odwoławczego. Skoro zaskarżone postanowienie miało charakter wyłącznie procesowy, to tylko w tym zakresie przedmiotowym mógł rozpoznać sprawę Sąd w ramach niniejszego postępowania. Z tego też względu niezasadnym było kwestionowanie w skardze prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że skarżącemu skutecznie doręczono decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2018 r. w trybie art. 44 k.p.a. Z tego względu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wys. [...] zł oraz udział profesjonalnego pełnomocnika Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.