II SA/Sz 381/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi D. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz G., odmówił D. T. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad synem – A. P.. Uzasadniając odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia organ administracji wskazał, iż strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na syna. Do wniosku zostały dołączone orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, z których wynika, iż jest on od dzieciństwa trwale niezdolny do pracy i samodzielnej egzystencji. Stwierdzono przy tym, iż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy na wnioskodawczyni ciąży obowiązek alimentacyjny wobec syna. Ustalono także, iż wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury od dnia [...] stycznia 1999 r. Organ I instancji nadmienił, iż po uprzednim uchyleniu jego decyzji przez organ odwoławczy uzupełnił postępowanie dowodowe w zakresie przedstawienia przez wnioskodawczynię decyzji organu rentowego o zawieszeniu emerytury. Dnia [...] października 2021 r. wezwano stronę w celu złożenia wyjaśnień. W dniu [...] października 2021 r. D. T. poinformowała, iż nie posiada decyzji zawieszającej prawo do emerytury z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych a także dostarczyła oświadczenie do akt, z którego wynika, iż nie zawiesiła wypłaty emerytury. Ponadto wnioskodawczyni oświadczyła, iż została pouczona o możliwości wyboru jednego świadczenia - świadczenia pielęgnacyjnego albo emerytury, wybiera świadczenie pielęgnacyjne, ale w chwili obecnej nie zawiesi emerytury, ponieważ jest to jej jedyne źródło utrzymania. Jeśli zostanie przyznane jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego to zawiesi emeryturę i zwróci kwotę emerytury za cały okres od kiedy zostanie przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Mając powyższe na względzie i wskazując, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury uznano, iż nie zostały spełnione kryteria do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad synem. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wskazała w szczególności, iż gdyby miała pewność, że świadczenie zostanie jej przyznane w ciągu najbliższego miesiąca, zawiesiłaby wypłatę natychmiast. Pożyczyłaby pieniądze i jakoś by przetrwała ten jeden miesiąc. Ale sprawa ciągnie się w urzędzie już od maja 2021 r., tj. 5 miesięcy i nadal nie wiadomo, jak i kiedy się zakończy. Podkreśliła też, iż emerytura to jej jedyne źródło dochodu, jest osobą samotnie wychowującą syna i gdyby zawiesiła prawo do emerytury w maju 2021 r., tak jak złożyła wniosek o świadczenie pielęgnacyjne w urzędzie, nie miałaby po prostu środków do życia. Wskazała ponadto, iż zaraz po otrzymaniu decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego złoży wniosek o zawieszenie prawa do emerytury i zwróci nienależnie pobraną emeryturę do ZUSu. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2021 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując na obowiązek poinformowania strony o możliwości wyboru świadczenia tj. emerytury albo świadczenia pielęgnacyjnego. Jak stwierdziło Kolegium, na skutek wezwania organu I instancji, oświadczeniem z dnia [...] października 2021 r. strona wskazała, że niemożliwe jest w chwili obecnej złożenie rezygnacji z emerytury, gdyż jest to jej jedyne źródło utrzymania i nie może podjąć takiego pozostawania bez środków utrzymania. Organ odwoławczy wyjaśnił też, iż na kanwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, który uznał art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615, dalej: u.ś.r.) za niezgodny z Konstytucją RP, powstała nowa linia orzecznicza dotycząca wykładni tego przepisu. Zgodnie z nią narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Sądy dając prymat wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej nad dotychczas przyjmowaną wykładnią językową tego przepisu akcentowały istotną zmianę relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia. W obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi otrzymującemu świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości. Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, iż z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego może wystąpić osoba, która nie tylko sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ale przede wszystkim, gdy jest ona sprawowana w takim wymiarze, że jest zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia. W przypadku ustalenia, że skarżąca spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego organy administracji właściwe w sprawie powinny poinformować o tym stronę i wskazać potrzebę złożenia do organu emerytalno - rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury czy renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. emerytury i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zawieszenie tego prawa będzie skutkować wstrzymaniem wypłaty świadczenia poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty. Uznawszy zatem, iż strona złożyła do akt oświadczenie, że nie zrezygnuje z pobieranej emerytury, a zatem strona dokonała wyboru świadczenia Kolegium stwierdziło, że warunkowe "oświadczenie na przyszłość i niepewne o zawieszeniu wykonywania działalności w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie wypełnia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Warunek rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieką nad członkiem rodziny jest bezwzględny i nie może być warunkowany". Pismem z dnia [...] marca 2022 r. D. T. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ponownie podnosząc, iż zawiesiłaby prawo do emerytury, gdyby miała inne źródło utrzymania, i pewność, że świadczenie pielęgnacyjne zostanie jej przyznane. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego, które jest dużo wyższe od uzyskiwanej emerytury i zadeklarowała, że zaraz po otrzymaniu decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego złoży wniosek o zawieszenie prawa do emerytury i zawróci nienależnie pobraną emeryturę do ZUSu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa, na podstawie wniosku organu administracji, któremu nie sprzeciwiła się skarżąca, została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., przywoływanej dalej jako: "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia kompensacyjnego, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; Organ odwoławczy co do zasady przedstawił prawidłową ocenę obowiązującego stanu prawnego, znajdującą poparcie w zacytowanym orzecznictwie. Jednak, w ocenie Sądu, nie zweryfikował należycie wykonania swoich zaleceń zawartych w decyzji kasacyjnej z dnia [...] września 2021 r. ani sam nie skorygował wadliwego działania organu I instancji w powyższym zakresie. Kolegium zasadnie przyjęło, iż w przypadku ustalenia, że skarżąca spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego organy administracji właściwe w sprawie powinny poinformować o tym stronę i wskazać potrzebę złożenia do organu emerytalno - rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury czy renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. emerytury i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W tym miejscu należy jednak podkreślić, iż zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie natomiast do art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, natomiast - co należy także podkreślić – zgodnie z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Wypełnienie przez organ wskazanego w art. 10 § 1 k.p.a. obowiązku umożliwienia stronie postępowania zapoznania i wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nabiera szczególnego (doniosłego) znaczenia w sytuacji, gdy organ zamierza wydać niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie w sprawie. W realiach badanej sprawy kluczowe znacznie ma natomiast treść art. 79a k.p.a. zgodnie z którą, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (§ 1), a w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (§ 2). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest skierowanego do strony przed wydaniem zaskarżonej decyzji zawiadomienia o negatywnych dla niej ustaleniach organu I instancji oraz organu odwoławczego, wynikających z dotychczas zebranego materiału dowodowego (art. 79a k.p.a.). Działania organu I instancji ograniczyły się w tym zakresie do wezwania strony, przedstawienia jej nieweryfikowalnych informacji oraz odebrania oświadczenia o tym, że została pouczona o "możliwości wyboru oraz o tym, że przysługuje tylko jedno świadczenie". Jakkolwiek dalsze stanowisko potwierdza zaakceptowanie powyższej zasady przez stronę, to nie daje podstaw do przyjęcia całość powyższych czynności spełniała wymogi art. 79a k.p.a. Warto bowiem zwrócić uwagę na pomijaną przez organy administracji część powyższego oświadczenia, w którym wnioskodawczyni wskazuje, że "oczywiście wybiera wyższe świadczenie tj. świadczenie pielęgnacyjne". Akcentowała też, iż jeśli w razie rezygnacji z pobierania emerytury nie zostanie jej przyznane świadczenie pielęgnacyjne to pozostanie bez środków do życia. Takie stanowisko ewidentnie wskazuje, iż składająca oświadczenie obawiała się, że nawet w razie rezygnacji z pobierania emerytury może spotkać się z odmową przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z innych przyczyn niż pobieranie emerytury. W sytuacji gdy uprzednio odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a także aktualnie organ odwoławczy artykułuje w decyzji potrzebę weryfikacji "sprawowania opieki wymiarze zmuszającym do rezygnacji z zatrudnienia", obawa wyrażona przez skarżącą nakazuje przyjąć, iż organ administracji nie poinformowały w sposób wyraźny i zrozumiały, iż w razie przedłożenia decyzji ZUS o wstrzymaniu wypłaty emerytury zostanie jej niezwłocznie przyznane świadczenie pielęgnacyjne a pobieranie emerytury jest jedyną przeszkoda w uzyskaniu pozytywnej decyzji. W ocenie Sądu, właśnie opisany wyżej brak zachowania zasady pisemności toku czynności organu I instancji, mógł budzić uzasadnione obawy skarżącej co do możliwości dalszego powoływania się na uzyskane od organu informacje. W tym miejscu należy zauważyć, iż w przypadku prawidłowego wypełnienia przez organ obowiązku określonego w art. 79a § 1 strona uzyskuje wiedzę co do tego, w jaki sposób organ ocenia całość zebranego materiału dowodowego i dlaczego w ocenie organu nie jest możliwe uzyskanie przez stronę decyzji o żądanej treści. Strona może wówczas albo przedłożyć dodatkowe dowody (§ 2) albo kwestionować w odwołaniu stanowisko organu co do niespełnienia przesłanek wydania decyzji o żądanej treści. Natomiast ewentualne wydanie przez organ decyzji niezgodnej z żądaniem strony z powodów innych niż wskazane w informacji, o której mowa w art. 79a § 1, stanowiłoby o naruszeniu zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1) - tak P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 79a. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (por. np. wyroki: z 6 maja 2022 r. sygn. akt. I OSK 1488/21, z 11 marca 2022 sygn. akt. I OSK 1681/21, z 21 stycznia 2022 r. sygn. akt. I OSK 873/21). Jak wyjaśniał NSA, celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. Treść uzasadnienia skargi i innych pism skarżącej, czynią uzasadnionym twierdzenie, że gdyby opisane wyżej wadliwe działanie organu I instancji zostało skorygowane przez organ odwoławczy, tzn. gdyby została ona przed wydaniem decyzji prawidłowo zawiadomiona w trybie art. 79a k.p.a. o okoliczności stojącej na przeszkodzie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wówczas mogłaby realnie podjąć działania niezbędne do zawieszenia prawa do wypłaty emerytury, eliminując negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec powyższego Sąd uznał, iż również organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, tj. art. 79a § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., co w okolicznościach niniejszej sprawy mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Odnosząc się natomiast do innych twierdzeń skarżącej zawartych w skardze Sąd wskazuje, iż aktualnie w orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż po myśli art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organy winny uwzględnić, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (tak. np. NSA w wyroku z 31 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1439/21). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Orzeczenia Sądów administracyjnych cytowane powyżej są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.