II SA/Sz 383/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwaną dalej: "k.p.a.", art. 2 pkt 2, 4 i 14, art. 4 ust. 2 i 3, art. 5 ust. 3 i 4, art. 7 ust. 1 i 3, art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195), dalej jako "u.p.p.w.d.", po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., nr [...], w sprawie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że wnioskiem z dnia [...] r. M. B. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko poniżej 18 roku życia, tj. K. B., ur. [...] r. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], organ I instancji odmówił stronie prawa do wnioskowanego świadczenia wychowawczego, wskazując, że M. B. przekroczyła kryterium dochodowe uprawniające ją do otrzymania świadczenia na pierwsze dziecko. Pismem z dnia [...] r. strona wniosła odwołanie od powyżej decyzji. W uzasadnieniu podała, że się z nią nie zgadza i wnosi o zmianę decyzji poprzez przyznanie jej świadczenia na dziecko na okres od [...] r. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po przytoczeniu treści przepisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, stanowiących podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, wskazało, że z akt sprawy wynika, że rodzina M. B. składa się z trzech osób: jej samej oraz męża i syna. Na dochód rodziny wnioskodawczyni w 2014 r. składał się dochód uzyskany z wynagrodzenia M. B. w wysokości [...] zł oraz dochód jej męża Z. B. w wysokości [...] zł. Łącznie dało to kwotę w wysokości [...] zł, co stanowiło kwotę [...] zł miesięcznego dochodu rodziny strony, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie [...] zł (rodzina trzyosobowa). W związku z powyższym Kolegium wskazało, że skarżąca przekroczyła kryterium dochodowe uprawniające ją do ubiegania się o świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko. Organ odwoławczy zauważył, że świadczenia wychowawcze na drugie i kolejne dzieci przyznaje się bez względu na dochód uzyskiwany przez osobę uprawnioną, jednak w przypadku ubiegania się o świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko spełnienie właściwego kryterium dochodowego jest warunkiem koniecznym do przyznania tego świadczenia. Organy obu instancji nie mogą w tej sytuacji stosować tzw. uznania administracyjnego i w przypadku ustalenia, że osoba uprawniona nie spełnia kryterium dochodowego organ I instancji zobowiązany był do wydania decyzji odmownej. M. . nie zgadzając się z wyżej opisaną decyzją Kolegium, zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Skarżąca zarzuciła organom obrazę prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w związku z art. 32 Konstytucji RP w zakresie w jakim uniemożliwia jej - jako matce dziecka nabycie prawa do świadczenia wychowawczego. W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uznanie jej jako osoby uprawnionej do nabycia prawa do świadczenia wychowawczego, o zasądzenie wypłaty należnego świadczenia wychowawczego za okres od [...] r. wraz z odsetkami ustawowymi oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Uzasadniając skargę argumentowała, że ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci poprzez wprowadzenie kryterium dochodowego w zakresie ubiegania się o przyznanie niniejszego świadczenia na pierwsze dziecko pozostaje niezgodna z przepisami Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej, wprowadzenie kryterium dochodowego dyskryminuje, tzw. pierwsze dzieci i jest sprzeczne z istotą samego świadczenia, tym bardziej, że w przypadku wspierania rodzin mniej zamożnych funkcjonuje system świadczeń rodzinnych, którego celem jest wspieranie takich rodzin w ich funkcjonowaniu. Dodatkowo, o dyskryminacji tzw. pierwszych dzieci i nieuzasadnionym stosowaniu kryterium dochodowego świadczy także fakt, że nie ma górnej granicy dochodu na drugie i kolejne dziecko, co może prowadzić do sytuacji, że w rodzinach zamożnych (o wysokich dochodach) rodzice tych dzieci otrzymają pomoc państwa w wychowaniu dzieci, która nie jest im potrzebna. M. B., powołując się na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 i z dnia 3 września 1996 r., sygn. akt K 10/96 wskazała, że dyskryminuje się dzieci nieotrzymujące świadczeń, co jest sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej. Skarżąca zwróciła uwagę, że z przyczyn niezależnych od siebie ma jedno dziecko, przez co została pominięta przez system, co jest rażąco niesprawiedliwe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 – j.t. ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – j.t. ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji sprowadza się do ustalenia, czy odpowiada ona prawu, czy też została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego bądź procesowego i w związku z tym istnieje konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd administracyjny nie zmienia decyzji administracyjnych jak również nie zasądza na rzecz skarżących świadczeń, o których przyznanie się ubiegali. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji osią sporu w niniejszej sprawie jest to, czy takie regulacje prawne, które uzależniają przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze i jedyne dziecko od spełnienia przesłanki ustalonego przez ustawodawcę kryterium dochodowego nie naruszają zasady równości i są zgodne z Konstytucją RP. Skarżąca podniosła zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 i 5 u.p.p.w.d. oraz naruszenia art. 32 Konstytucji RP, a w uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że przywołane przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci są, w jej ocenie niezgodne z Konstytucją RP, w szczególności art. 32 i art. 2. Odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 1988 r. sygn. akt U 7/87 skarżąca podniosła, że konstytucyjna zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowani równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Dokonując oceny tak postawionego zarzutu wskazać należy, że materialnoprawną podstawą odmowy przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie był art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, zgodnie z którym świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu albo prawnemu dziecka), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...] zł. Jak wskazano w art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d., celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Z kolei z uzasadnienia projektu ustawy wynika, że ma ona na celu zmniejszenie obciążeń finansowych rodzin związanych z wychowywaniem dzieci, a tym samym ma zachęcać do podejmowania decyzji o posiadaniu większej liczby dzieci. W projekcie wskazano ponadto, że obserwowany spadek dzietności jest jednym z czynników prowadzących do starzenia się polskiego społeczeństwa. Wydatki na utrzymanie i wychowanie dziecka wynoszą około 15-30% budżetów polskich rodzin. Całkowity koszt wychowania jednego dziecka do ukończenia przez niego 18 roku życia zawiera się w przedziale od 176 tys. do 190 tys. zł, a dwójki dzieci od 317 tys. do 350 tys. zł. Ustawa miała więc na celu zmniejszyć istniejące obecnie ekonomiczne ograniczenia, w szczególności wśród młodych ludzi decydujących się na posiadanie potomstwa, zwłaszcza drugiego i kolejnego dziecka. Rodziny posiadające na utrzymaniu jedynie jedno dziecko są w większości zdolne do poniesienia ciężaru ekonomicznego związanego z jego wychowaniem i wykształceniem, zaś rozszerzenie zakresu świadczenia wychowawczego również na te rodziny wiązałoby się z nadmiernym obciążeniem budżetu państwa ze względu na liczbę potencjalnych beneficjentów. Dodatkowo, dla rodzin niżej uposażonych, zbliżających się do wartości minimum socjalnego, wprowadzono, poprzez kryterium dochodowe, możliwość otrzymania świadczenia wychowawczego nawet na pierwsze dziecko. Powyższe wskazuje, że ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ma na celu przede wszystkim uzyskanie efektu demograficznego, tj. zachęcenie młodych ludzi do posiadania większej liczby dzieci, a jednocześnie wsparcie finansowe dla osób już wychowujących dwoje i więcej dzieci. Rozważenia zatem, w świetle podnoszonego przez skarżącą zarzutu, wymaga, czy regulacja wprowadzająca kryterium dochodowe, którego spełnienie warunkuje przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko narusza wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadę równości. Zgodnie z art. 32 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W przedmiocie wykładni zasady równości wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, wskazując w jaki sposób należy tę zasadę stosować tak, aby uniknąć zarzutu dyskryminacji bądź faworyzowania określnych podmiotów. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że zasada równości to nakaz jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą relewantną cechą. Z zasady tej wynika jednocześnie, że dopuszczalne jest odmienne traktowanie podmiotów posiadających i nieposiadających tę cechę. Konstytucyjna zasada równości nakazuje nakładać jednakowe obowiązki, względnie przyznawać jednakowe prawa podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, by nakładać różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom, które taką cechę posiadają oraz podmiotom, które jej nie posiadają (por. wyroki TK z dnia 6 marca 2007 r., sygn. akt P 45/06, OTK ZU nr 3?/A/2007, poz. 22 i z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt K 5/10, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 106). Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny w licznych wyrokach wskazał na dopuszczalność wprowadzenia odstępstw od zasady równości, wyjaśniając, że warunkiem ich wprowadzenia jest jasno określone kryterium, na podstawie którego jest ono dokonywane. Kryterium to musi mieć charakter relewantny, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz ma służyć realizacji tego celu i treści. Kryterium zróżnicowania musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych. Musi ponadto pozostawać w związku z zasadami, wartościami i normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych ( por. wyroki TK z: 23 listopada 2010 r., sygn. K 5/10; 19 kwietnia 2011 r., sygn. P 41/09, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 25; 18 czerwca 2013 r., sygn. K 37/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 60; 5 listopada 2013 r., sygn. K 40/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 120; 17 czerwca 2014 r., sygn. P 6/12, niepubl.). Z przytoczonych wyżej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego można zatem wyprowadzić wniosek, iż zasada równości, która nakazuje równe traktowanie podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji, może doznać ograniczeń, pod warunkiem wszakże, iż ograniczenia te wynikają z przepisów prawa, które konkretyzują kryterium, na podstawie którego podmiotom tym przyznawane są różne prawa, bądź nakładane są na nie różne obowiązki. Przy czym dla oceny, czy przepisy różnicujące nie mają charakteru dyskryminującego konieczne jest, aby zróżnicowanie znajdowało uzasadnienie zarówno w zasadach sprawiedliwości społecznej, a także aby zachowana została zasada proporcjonalności w stosunku do osób, których prawa – w związku z odstępstwem od zasady równości doznają ograniczenia. Podobnie wypowiadał się również Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniając, że z ustanowionej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej. Zasady sprawiedliwości wymagają przy tym, aby zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w adekwatnej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej, jako adresatów danych norm prawnych. Z powyższego wynika, że zasada równości nie oznacza identyczności. Dyskryminacja rozumiana jest zaś jako zróżnicowane traktowanie podmiotów znajdujących się obiektywnie w takiej samej sytuacji, które to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej (obiektywnie usprawiedliwionej) podstawy (por. wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2013r., sygn. akt II GSK 2331/11 i z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 607/11). O dopuszczalności zróżnicowania wysokości świadczenia i prawa do jego nabycia w zależności od sytuacji majątkowej osób ubiegających się o przyznanie świadczenia wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt K 38/13, dotyczącym zgodności z Konstytucją RP art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu tego wyroku wskazał, że ustawodawca jest zobowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów, niezależnie od istniejącego już w ustawie preferencyjnego traktowania opiekunów niepełnosprawnych dzieci. W ocenie sądu, w świetle powyższych rozważań, w niniejszej sprawie zarzut dyskryminującego charakteru art. 4 ust. 3 u.p.p.w.d. nie znajduje uzasadnienia. Za usprawiedliwioną zarówno celem regulacji ustawowej należy bowiem uznać sytuację, w której prawo do uzyskania świadczenia zyskują te rodziny, które wychowują co najmniej dwoje dzieci. Jak wyżej wskazano, wynikającym z uzasadnienia ustawy zasadniczymi powodami udzielenia wsparcia państwa rodzinom jest z jednej strony chęć poprawy sytuacji materialnej, z drugiej zaś zachęcenie rodzin do posiadania więcej aniżeli jednego dziecka, co kolei podyktowane jest względami demograficznymi. Z tego punktu widzenia premiowanie rodzin wielodzietnych w taki sposób, że otrzymują świadczenie wychowawcze na drugie i kolejne dziecko wydaje się być usprawiedliwione. Wprowadzenie kryterium dochodowego w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia nie ma, zdaniem sądu, charakteru dyskryminującego, bowiem odnosi się do wszystkich rodzin posiadających dzieci, a zatem każda rodzina traktowana jest jednakowo – otrzymuje świadczenie na drugie i kolejne dziecko w takiej samej wysokości. Wyjątkiem, który został precyzyjnie określony w art. 5 ust. 3 i 4 u.p.p.w.d. jest kryterium dochodowe, określone w różnej wysokości, w zależności od tego, czy członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne. W ocenie sądu, przy zastosowaniu wskazywanej przez Trybunał Konstytucyjny reguły odnoszącej się do konieczności wyważenia interesów, które zostały naruszone w wyniku nierównego traktowania, wartości i konstytucyjnych zasad, należy uznać, że wprowadzone zróżnicowanie sytuacji podmiotów podobnych ma usprawiedliwione podstawy, służyć ma bowiem wsparciu rodzin wychowujących jedno bądź więcej dzieci, ale mniej zamożnych. W ocenie sądu o dyskryminacyjnym charakterze art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d. nie przesądza podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż koszty wychowania każdego dziecka są jednakowe bez względu na to, czy jest to pierwsze, drugie, czy kolejne dziecko, a w konsekwencji przyznanie świadczenia na to dziecko dopiero w przypadku nieprzekroczenia kryterium dochodowego narusza zasadę równości. Jak wyżej wskazano zasada równego traktowania nie oznacza jednakowego traktowania, a zatem w sytuacji, gdy dochodzi do różnicowania należy ocenić, czy ma ono uzasadnienie i zostało jasno określone kryterium według którego jest ono dokonywane. Na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, takim kryterium co do zasady jest to, czy rodzina wychowuje jedno, czy więcej dzieci. W przypadku wszystkich pierwszych dzieci ustawodawca przyjął zasadę, iż świadczenie nie przysługuje, a zatem wszystkie pierwsze dzieci traktowane są jednakowo. Wyjątkiem od tej zasady jest wprowadzenie kryterium dochodowego dla rodzin osiągających niskie dochody oraz rodzin wychowujących dziecko niepełnosprawne. Wprowadzenie tego kryterium jak już wykazano nie ma charakteru dyskryminującego, podobnie jak wyłączenie z kręgu rodzin uprawnionych do uzyskania świadczenia tych, które wychowują jedno dziecko, co znajduje uzasadnienie przede wszystkim w mniejszym obciążeniu finansowym takich rodzin w stosunku do rodzin wychowujących dwoje i więcej dzieci. Jakkolwiek należy przyznać skarżącej rację odnośnie argumentu dotyczącego ponoszenia jednakowych kosztów utrzymania dzieci, co do zasady, to jednak należy zwrócić uwagę na okoliczność, iż przy niezmienionym poziomie dochodów rodzina wychowująca jedno dziecko ponosi niższe koszty utrzymania aniżeli w przypadku, gdy wychowuje dwoje i więcej dzieci. Z tego punktu widzenia, zważywszy na to iż celem ustawy, oprócz poprawy dzietności, jest przede wszystkim wsparcie rodzin, wprowadzenie tego rodzaju zróżnicowania można uznać za usprawiedliwione. W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.