II SA/Sz 384/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Kataryna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 października 2012 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji w sprawie statusu osoby bezrobotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. , Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego M. N. kwotę [...] zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne udzielone skarżącemu na zasadzie prawa pomocy . Wojewoda decyzją z dnia [...] r., Nr PS.[..] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 10 i art. 2 ust. 1 pkt 2f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 176, poz. 1243), po rozpatrzeniu odwołania J. C. od decyzji Starosty S. z dnia [...] r. Nr [..] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że w dniu [...] r. Starosta [...],po wznowieniu postępowania, wydał ww. decyzję nr [...] na podstawie której uchylił uprzednio wydane decyzje własne: z dnia [...] r. o uznaniu J. C. za osobę bezrobotną od [...] , z dnia [...] r. o przyznaniu ww. prawa do stypendium od dnia [...] r. w okresie odbywania przygotowania zawodowego, z dnia [...] r. o utracie przez J. C. od dnia [...] r. prawa do stypendium z tytułu odbywania przygotowania zawodowego, z dnia [...] r. o utracie przez J. C. statusu osoby bezrobotnej od dnia [..] r. z uwagi na podjęcie zatrudnienia, z dnia [...] r. o uznaniu J. C. za osobę bezrobotną od dnia [...] r., z dnia [...] r. o utracie przez ww. statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] r. z uwagi na podjęcie zatrudnienia, z dnia [...] r. o uznaniu J. C. za osobę bezrobotną od dnia [...] r., z dnia [..] r. o przyznaniu ww. prawa do dodatku szkoleniowego od dnia [...] r. w okresie odbywania szkolenia, z dnia [...] r. o utracie prawa do dodatku szkoleniowego od dnia [...] r. oraz orzekł o odmowie przyznania ww. statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] r. z uwagi na posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Od powyższej decyzji J. C. wniósł odwołanie. W odwołaniu zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów K.p.a. oraz przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. J. C., powołując się na wyrok NSA z 27 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 529/10 podniósł, że osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, chyba, że wykaże, iż nie podjęła działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. J. C. podniósł, że w aktach sprawy znajdują się wystarczające dokumenty, aby stwierdzić, iż nie prowadził on zarejestrowanej działalności. Strona nadmieniła, że wskutek wielokrotnej zmiany przepisów w tym zakresie, winna być wezwana przez organ ewidencyjny do uzupełnienia danych we wpisie, a następnie po bezskutecznym upływie terminu, wpis powinien zostać usunięty z urzędu. Nadto wpis ten nie posiadał elementarnych danych pozwalających na prowadzenie działalności gospodarczej. Zdaniem J. C. zmiany przepisów w zakresie zatrudniania miały na celu przeciwdziałanie bezrobociu, łagodzenie jego skutków i pomoc w uzyskaniu pracy przez bezrobotnych. Mając zatem na uwadze cel ustawy i uwzględniając regulacje prawne dokonywanie wyłącznie literalnej wykładni tego przepisu J. C. uznał za błędne. Wojewoda podał dalej, że na podstawie akt sprawy ustalił, iż J. C. zarejestrował się w urzędzie pracy w dniu [...] r. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku (decyzja z dnia [...] r.). Z dniem [...] r. strona uzyskała prawo do stypendium w okresie odbywania przygotowania zawodowego w miejscu pracy (decyzja z dnia [...] r.), a następnie z dniem [...] r. utraciła prawo do ww. stypendium (decyzja z dnia [...] r.). W związku z podjęciem pracy z dniem [...] r. J. C. utracił status osoby bezrobotnej (decyzja z dnia [...] r.). Ponownej rejestracji dokonał w dniu [...] r. i uzyskał status osoby bezrobotnej (decyzja z dnia [...] [r.), który kolejny raz utracił z dniem [...] r. z powodu podjęcia pracy (decyzja z dnia [...] r.). J. C. ponownie zarejestrował się w urzędzie pracy w dniu [...] r. jako osoba bezrobotna (decyzja z dnia [...] r.). Z dniem [...] r. stronie przyznano prawo do dodatku szkoleniowego, które w związku z zakończeniem szkolenia, utraciła z dniem 1 lutego 2009 r. ( decyzje z dnia [..]. r. i z [...] r.). Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż w dniu kolejnych rejestracji J. C. składał oświadczenia, że jest osobą niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej oraz że nie prowadzi działalności gospodarczej. Otrzymał również "Informację dla osób rejestrujących się w PUP", w treści której wyszczególniono prawa i obowiązki osób bezrobotnych. Natomiast w dniu [...] r. do organu zatrudnienia wpłynęło pismo Powiatowego Urzędu Pracy we Wrocławiu, z którego wynika, że J. C. podczas ponownej rejestracji w PUP przedłożył decyzję Prezydenta Wrocławia o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej z dniem [...] r. wpisu dokonanego w dniu [...] r. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania stwierdził, że w dniu rejestracji J. C. w urzędzie pracy, tj. w dniu [...] r., w sprawie miał zastosowanie przepis art. 2 ust. 1 pkt 2f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w myśl którego bezrobotnym jest osoba, która między innymi nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej powoduje z mocy prawa utratę statusu osoby bezrobotnej, czy też odmowę uznania osoby za bezrobotnego. W świetle powyższego organ ten za niezasadny uznał zarzut strony podniesiony w odwołaniu, że to "organ ewidencyjny winien wezwać stronę do uzupełnienia danych we wpisie, gdyż nie posiadał on elementarnych danych pozwalających na prowadzenie tej działalności". Wojewoda podkreślił, że w okresie dokonania przez stronę wpisu do ewidencji działalności gospodarczej zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. nr 41, poz. 324 ze zm.), w myśl których zarówno zgłaszanie zmian do wpisu ewidencji działalności gospodarczej (art. 18 ww. ustawy), jaki i wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej w drodze decyzji administracyjnej spoczywały na przedsiębiorcy (art. 19 ustawy). W opinii organu odwoławczego pozostałe okoliczności podniesione przez stronę w odwołaniu, jak również fakt, że J. C. nie prowadził zarejestrowanej działalności nie stanowią podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ zatrudnienia nie dysponuje bowiem w tym względzie możliwością zastosowania uznania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda wskazał, że J. C. bezspornie w dniu rejestracji nie spełniał warunków definicji osoby bezrobotnej. J. C. złożył skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania wznowieniowego. Zaskarżonej decyzji J. C. zarzucił naruszenie: - art. 6 i art. 151 § 1 K.p.a. poprzez zastosowanie przepisów, które obowiązywały w dniu wydania zaskarżonej decyzji, zamiast przepisów obowiązujących w dniu rejestracji skarżącego w Powiatowym Urzędzie Pracy; - art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez uznanie, że posiadanie przez skarżącego wpisu do ewidencji stanowi istotną dla sprawy okoliczność faktyczną stanowiącą przesłankę do wznowienia postępowania, podczas gdy nie miała ona wpływu na treść tej decyzji z uwagi na fakt wejścia w życie zmienionego przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, po wydaniu przez organ uchylonych decyzji o przyznaniu skarżącemu statusu bezrobotnego; - art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez: a) uznanie, że bezrobotnym nie może być osoba posiadająca wpis do ewidencji, podczas gdy samo posiadanie wpisu nie pozbawia statusu bezrobotnego, jeśli osoba nie faktycznie nie prowadzi działalności gospodarczej, przez co nie podlega obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, b) przyjęcie za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia wpisu do działalności gospodarczej skarżącego, podczas gdy wpis ten - z uwagi na braki formalne wniosku – zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 23.12.1988 r. "O działalności gospodarczej" w ogóle nie powinien zostać ujęty w ewidencji działalności gospodarczej, natomiast w myśli art. 19 ww. ustawy winien zostać wykreślony z ewidencji z urzędu, podobnie jak pod rządami Prawa działalności gospodarczej - ze względu na brak miejsca prowadzenia działalności, jak również z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania osoby skarżącego (wymeldowanie) – na podstawie art. 7e Prawa działalności gospodarczej organ ewidencyjny powinien był z urzędu wykreślić wpis skarżącego, co w konsekwencji powoduje, że wpis ten nie może być brany pod uwagę w niniejszej sprawie, jako podstawa faktyczna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia z uwagi na nieważność postępowania organu ewidencyjnego, w szczególności decyzji o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. W uzasadnieniu skargi J. C. podniósł argumenty, jak wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. J. C. podkreślił, że organy I i II instancji znajdują się w posiadaniu wystarczających dowodów, na których podstawie władne są ustalić, iż skarżący, mimo posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, bezspornie takiej działalności nie prowadził. Wynika to niezbicie z faktu, iż skarżący nie płacił podatków, ani składek do ZUS z tytułu jakiejkolwiek działalności oraz że wielokrotnie zmieniał miejsce zamieszkania, w tym z uwagi na fakt popadnięcia w stan bezdomności. Zdaniem skarżącego z uwagi na braki formalne (miejsce prowadzenia działalności, określenie przedmiotu działalności według klasyfikacji pkd), jak również fakt wymeldowania się z Wrocławia wpis, który posiadał w ewidencji działalności gospodarczej w ogóle nie powinien być brany pod uwagę. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego – r.pr. M. N. podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Jednocześnie pełnomocnik wniósł o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego i oświadczył, że nie otrzymał od skarżącego żadnego wynagrodzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność, bądź niezgodność z prawem. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy, kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "K.p.a."). Organy orzekające w sprawie wydawały bowiem decyzje w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Jest to tryb weryfikacji decyzji ostatecznej z uwagi na wadliwość postępowania poprzedzającego wydanie takiej decyzji. Wznowienie postępowania administracyjnego może nastąpić tylko w ustawowo określonych warunkach określonych w ustawie. W art. 145 § 1 i 145a § 1 K.p.a. przedstawiony jest zamknięty katalog podstaw wznowieniowych. W rozpoznawanej sprawie postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia 5 grudnia 2011r. przytacza formalnie podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Przedmiotem postępowania wznowieniowego organ objął decyzje wydane na rzecz J. C. w okresie od [...] r. do dnia [...] r. Decyzję te dotyczyły: uznania skarżącego za osobę bezrobotną ( decyzja z dnia [...] r., decyzja z dnia [...] r. oraz decyzja z dnia [...] r.), przyznania prawa do stypendium ( z dnia[...] ) i utraty prawa do stypendium ( z dnia [...] r.),utraty statusu osoby bezrobotnej ( decyzja z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r.), przyznania prawa do dodatku szkoleniowego ( decyzja z dnia [...] r.) oraz utraty prawa do dodatku szkoleniowego ( decyzja z dnia [...] r.). Wyżej wymienione decyzje organ uchylił a następnie orzekł o odmowie przyznania skarżącemu statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] r. z uwagi na posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Okoliczność ta została uznana za nową, istniejącą w dniu wydania decyzji lecz nie znaną organowi, który wydał decyzję w sprawie uznania J. C. za osobę bezrobotną. Z akt administracyjnych sprawy jak i z treści zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że w dacie rejestracji skarżący posiadał wpis do ewidencji działalności gospodarczej dokonany w dniu [...] r., który został wykreślony dopiero na mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. O powyższych okolicznościach organ zawiadomił Powiatowy Urząd Pracy. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do kwestii nieuprawnionego przyznania J. C. statusu bezrobotnego w dniu [...] r. a w konsekwencji tego dalszych świadczeń związanych z tym statusem w sytuacji, gdy w dniu rejestracji, aż do roku [...] posiadał wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Definicję normatywną osoby bezrobotnej zawiera przepis art.2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm), zwanej dalej "ustawą o promocji zatrudnienia". Przepis ten w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 176, poz. 1243), który wszedł w życie z dniem 26 października 2007 r. stanowił, że bezrobotnym jest osoba , o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub i, j, lub cudzoziemiec - członek rodziny obywatela polskiego, niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieucząca się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępująca do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników (lit.f). W dacie wejścia w życie przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f, według którego bezrobotnym jest osoba, która nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, tj. w dniu 26 października 2007 r., obowiązywał przepis art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), stanowiący, że przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym albo w Ewidencji Działalności Gospodarczej, zwanej dalej "ewidencją". W myśl art. 14 ust. 2 tej ustawy, wpisowi do ewidencji podlegali przedsiębiorcy będący osobami fizycznymi (podobna była regulacja art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. z 1999 r. Nr 101, poz. 1178 ze zm.), uchylonego z dniem 31 marca 2009 r.). Biorąc zatem pod uwagę ówczesną treść przepisów art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 14 ust. 1 i 2 oraz Rozdziału 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, z uwzględnieniem art. 66 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1808), należy przyjąć, że z wpisania przedsiębiorcy do ewidencji wynikało domniemanie prowadzenia przezeń działalności gospodarczej od chwili dokonania tego wpisu. Do czasu zmiany w dniu 26 października 2007r. przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f w odniesieniu do przedsiębiorców ubiegających się o status bezrobotnego stanowił, że status ten przysługuje również osobie, która pomimo posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Organ dokonując rejestracji J. C. w dniu [...] r. pomimo zmiany przepisów w ww. zakresie na bardziej rygorystyczne i nakładające na przedsiębiorców nowe obowiązki, nie pouczył skarżącego o tej zmianie, a nadto przyjął od niego oświadczenie o obowiązku stosowania się do nieobowiązującego już przepisu. Niewłaściwe było zatem w postępowaniu wznowieniowym zastosowanie wobec skarżącego przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia, polegające na pozbawieniu go statusu bezrobotnego z dniem [...] r., albowiem organ nieprawidłowo w postępowaniu zwykłym pouczył J. C. o możliwości uzyskania statusu osoby bezrobotnej w sytuacji posiadania przez stronę wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Pouczenie odpowiadało treści przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f przed nowelizacją tego przepisu od 26 października 2007 r., a w tym stanie prawnym dopuszczalne było posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej pod warunkiem, że działalność ta nie była przez przedsiębiorcę faktycznie prowadzona. Organ prawidłowo pouczył J. C. o jego prawach i obowiązkach wiążących się ze statusem bezrobotnego dopiero w dniu [...] r. i – zdaniem Sądu - od tej daty możliwe stało się rozpatrywanie w trybie wznowieniowym, zasadności uznania skarżącego za osobę bezrobotną. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec naruszenia przez organ art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia oraz art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art. 9 tej ustawy orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. W kwestii wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a natomiast o kosztach pełnomocnika ustanowionego z urzędu na podstawie art. 250 tej ustawy. Organ ponownie rozpatrując sprawę weźmie pod uwagę rozważania przedstawione w niniejszym uzasadnieniu odnosząc się w szczególności do możliwości wznowienia postępowania w sytuacji wadliwego pouczenia skarżącego.