II SA/Sz 384/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta S. działając na podstawie art. 1 ust. 2 i 3, art. 4, art. 5 oraz art. 2 pkt 11 w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U z 2016 r., poz. 195 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku G.G. z dnia [...] r., odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia wychowawczego dla: V.H. (ur.[...]r.), Y.R. (ur.[...]r.) i T.K. (ur.[...]r.), na okres od [...] r. do [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przesłanką przyznania wnioskowanego świadczenia stosownie do art. 1 ust. 2, 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, jest aby cudzoziemiec posiadał kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", a strona takiej nie posiada. W odwołaniu od powyższej decyzji G.G. wskazała, że posiada kartę pobytu na podstawie decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] r. mocą której udzielono jej oraz jej dzieciom ochrony uzupełniającej w Rzeczypospolitej Polskiej na czas nieoznaczony oraz dostęp do rynku pracy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz.23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w zw. z art. 2 pkt 2, 4 i 14, art. 4 ust. 2 i 3, art. 5 ust. 3 i 4, art. 7 ust. 1 i 3, art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, po rozpatrzeniu odwołania G.G., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium, po przytoczeniu treści art. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, wskazało, że rodzina G.G. składa się z [...] osób: [...] i [...] dzieci, w tym jednego pełnoletniego. Wnioskodawczyni jest obywatelką U., której na podstawie decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] r. udzielono zezwolenia na pobyt na terytorium RP, tj. odmówiono nadania statusu uchodźców, ale udzielono ochrony uzupełniającej. Strona nie posiada karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" i nie jest cudzoziemcem przebywającym na terytorium RP na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Organ drugiej instancji przyznał, iż dostrzega sprzeczność pomiędzy brzmieniem art. 1 ust.2 pkt d ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci a art. 87 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, na podstawie której strona ma prawo podjąć zatrudnienie, niemniej uwzględnienie wniosku strony naruszałoby bezwzględny obowiązek stosowania przez organy administracji publicznej zasady praworządności z art. 6 K.p.a. Wynikające z tej zasady związanie organów administracji publicznej przepisami prawa powszechnie obowiązującego oznacza w szczególności, że nie są upoważnione, inaczej niż sądy i trybunały, do samodzielnego kwestionowania przepisów prawnych powszechnie obowiązujących i odmowy zastosowania tych przepisów jako podstawy prawnej decyzji administracyjnej. Na poparcie swego stanowiska organ przytoczył treść wyroku NSA z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 15/12, w którym sąd stwierdził, że zastosowania niekonstytucyjnych czy też w inny sposób naruszających obowiązujący porządek prawny norm rangi podustawowej mogą odmówić tylko sądy. Wynika to z treści art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Takiego przepisu w odniesieniu do organów administracji w obowiązującym porządku prawnym brak. Nadto, zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności, ustanowioną w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższą decyzję G.G. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazała, że stosownie do art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach, adnotację "dostęp do rynku pracy" umieszcza się na kartach pobytu cudzoziemców: uprawnionych do wykonywania pracy na terytorium RP lub zwolnionych z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Natomiast w myśl art. 87 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, uprawnionymi do wykonywania pracy terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są m.in, cudzoziemcy, którzy: uzyskali w Polsce status uchodźcy (pkt 1), ochronę uzupełniającą (pkt 2) lub zgodę na pobyt ze względów humanitarnych (pkt 4a). Cudzoziemcy ci mają bezterminowe prawo pobytu w Polsce oraz mogą korzystać z polskiego rynku pracy na tych samych zasadach, co obywatele polscy, tzn. nie potrzebują zezwolenia na pracę. Dokumenty cudzoziemców mających prawo pobytu w Polsce i mogących korzystać z rynku pracy, z różnych względów nie zawierają adnotacji "dostęp do rynku pracy". W identycznej sytuacji prawnej, jak cudzoziemcy posiadający kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", są cudzoziemcy, którzy takiej karty nie posiadają, ale również mają prawo do pracy w Polsce, z mocy samego prawa, na podstawie przepisów szczególnych lub na podstawie zezwolenia na pracę. Jest zatem oczywiste, że wzmiankowana adnotacja (której brak spowodował odmowę przyznania świadczenia [...] skarżącej, a która ma charakter deklaratywny) nie jest i nie może być decydującą okolicznością tzw. dostępu do rynku pracy w Polsce, ani tym bardziej czynnikiem rozstrzygającym o innych prawach. Różnicowanie sytuacji prawnej cudzoziemców jedynie ze względu na formalny element wydawanych im kart pobytu, naruszałoby wyrażony w art. 32 Konstytucji nakaz równego traktowania przez władze publiczne podmiotów podobnych. Na poparcie przytoczonej wykładni przepisów prawa skarżąca powołała się na stanowisko podsekretarza stanu w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej B.M. w odpowiedzi na interpelację poselską w sprawie programu [...] dla uchodźców z U., wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 lutego 1999 r. sygn. akt SK 4/98, Konwencję genewską z dnia 28 lipca 1951 r. oraz Konwencję o prawach dziecka. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r. poz. 718). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że w sprawie bezsporne jest, iż skarżąca będąca cudzoziemką, w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego na dzieci ([...] r.) posiadała ważną kartę pobytu (rubryka data ważności: [...] r.) uzyskaną w związku z udzieleniem jej ochrony uzupełniającej (decyzją Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] r.) na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, jednakże bez adnotacji "dostęp do rynku pracy". Spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organy zasadnie uznały, że brak wskazanej adnotacji uniemożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia. Zdaniem sądu, stanowisko organów zaprezentowane w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jest nieprawidłowe i świadczy o niewłaściwej interpretacji obowiązujących przepisów prawa. Wykładnia jest procesem (zespołem czynności) zmierzającym do ustalenia znaczenia przepisu prawa i ustalenia treści zawartych w nim norm prawnych. Zatem w celu ustalenia rzeczywistej woli ustawodawcy, żadna z metod wykładni (językowa, systemowa, funkcjonalna) nie może być stosowana z pominięciem pozostałych, a zwłaszcza, gdy wykładnia językowa nie daje jednoznacznych rezultatów w kontekście pozostałych. Obecnie wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna, nie są wobec siebie konkurujące, lecz współdziałające. Wszystkie te rodzaje wykładni powinny być użyte, jeśli chce się ustalić rzeczywiste znaczenie przepisu (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 731/15). Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy obu instancji ograniczyły się wyłącznie do wykładni językowej art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U z 2016 r. poz. 195), co doprowadziło do nieprawidłowego odkodowania normy prawnej zawartej w tym przepisie. Niewątpliwie z literalnego brzmienia art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wynika wprost, iż adnotacja "dostęp do rynku pracy" na karcie pobytu jest ustawowym warunkiem uzyskania przez cudzoziemca świadczenia wychowawczego. Zgodnie bowiem z tym unormowaniem prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcowi posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. Jednakże przy wykładni powyższego przepisu nie sposób pominąć art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U z 2016 r. poz. 1990) oraz art. 87 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U z 2016 r. poz. 645). Pierwsza ze wskazanych regulacji nakłada na organy obowiązek umieszczenia w karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy" - w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Natomiast druga regulacja stanowi w jakich sytuacjach cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1), bądź zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę (ust. 2) i wśród tych sytuacji wskazano m.in. udzielenie ochrony uzupełniającej w RP (art. 87 ust. 1 pkt 2), którą to uzyskała skarżąca. Z analizy powołanych przepisów wynika zatem, że skoro cudzoziemcowi przysługuje z mocy prawa uprawnienie do wykonywania pracy w Polsce, to adnotacja na karcie pobytu jako potwierdzająca to uprawnienie, ma charakter jedynie informacyjny. Wobec powyższego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został pogląd, który skład orzekający tutejszego sądu w pełni podziela, że wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, iż art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci przyznaje podmiotowo uprawnienie do uzyskania świadczenia wychowawczego cudzoziemcowi legitymującego się kartą pobytu uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ na karcie pobytu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1197/16, z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1388/16, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 663/16, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 995/16, dostępne w Internecie). Innymi słowy rzecz ujmując, prawo do uzyskania świadczenia wychowawczego przez cudzoziemca legitymującego się kartą pobytu uzależnione jest nie od wymaganej prawem adnotacji organu, lecz od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które może wynikać bądź z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Zdaniem sądu, taki sposób rozumienia przepisu, na który powołała się skarżąca, znajduje uzasadnienie również w wykładni celowościowej i co najważniejsze odpowiada wartościom przyjętym w Konstytucji, jak i w Konwencji o prawach dziecka. Należy wskazać, że w świetle uzasadnienia projektu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz treści art. 4 ust. 1 ww. ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest udzielenie pomocy finansowej rodzinom wychowujących dzieci, która to pomoc polega na częściowym pokryciu wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Przy czym przepis nie wyłącza spod jej działania dzieci cudzoziemców posiadających prawo pobytu i uprawnienie do pracy w Polsce. W takiej sytuacji za niedopuszczalne uznać należy różnicowanie cudzoziemców legalnie przebywających w Polsce i mających dostęp do rynku pracy z mocy prawa na tych, którym właściwy organ wydał kartę pobytu z adnotacją i tych, którzy otrzymali kartę pobytu bez adnotacji zwłaszcza, że adnotacja potwierdza tylko fakt posiadanego uprawnienia, a cudzoziemcy na jej ujawnienie w dokumencie nie mają żadnego wpływu. Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby do naruszenia przepisów Konstytucji, jak i Konwencji o prawach dziecka nakazujących uwzględnienie równości wobec prawa, sprawiedliwości społecznej, dobra rodziny, praw dziecka, prawa do zabezpieczenia społecznego, jak i zakazujących jakiejkolwiek dyskryminacji, tj. art. 2 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 Konwencji oraz art. 2, art. 32, art. 71 ust. 1 i art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. Skoro przesądzenie o braku podstaw przyznania świadczenia wychowawczego wyłącznie w oparciu o formalne kryterium posiadania zapisu na karcie pobytu o dostępności do rynku pracy nie daje pogodzić się z rezultatem wykładni celowościowej, systemowej i prokonstytucyjnej, za uzasadnione uznać należy odejście od językowego brzmienia omawianego przepisu. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, nie oznacza to odmowy zastosowania art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, lecz przyjęcie za prawidłowo dokonaną wykładnią, iż cudzoziemiec posiadający kartę pobytu i uprawnienie do wykonywania pracy w Polsce z uwagi na udzielenie ochrony uzupełniającej, spełnia określony w tym unormowaniu warunek konieczny do uzyskania świadczenia wychowawczego. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że wykładnia art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci dokonana została przez organy orzekające z naruszeniem prawa, przy czym stopień naruszenia miał niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyżej zaprezentowaną przez sąd wykładnię mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów i podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.