II SA/Sz 388/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze skargi B. K. na uchwałę Rady Gminy Ustronie Morskie z dnia 30 sierpnia 2010 r. nr XL/282/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu ewidencyjnego Kukinka oddala skargę. Uchwałą z dnia 30 sierpnia 2010 r. Nr XL/282/2010 Rada Gminy Ustronie Morskie przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obrębu ewidencyjnego Kukinka. Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r., złożonym w siedzibie organu w dniu [...] lutego 2021 r., B. K. będący właścicielem nieruchomości oznaczonej nr [...] w obrębie K., wezwał do dokonania zmiany planu celem usunięcia niezgodności tej uchwały ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr XIII/78/2007. Niezgodności te polegały, w ocenie wzywającego, na wprowadzeniu zakazu budownictwa kubaturowego w pasie powyżej około 150 m od pasa dróg lokalnych - dotyczy to części działki [...], dopuszczenia optymalnej wielkości nowo wydzielonej działki dla budynku wolnostojącego w zabudowie jednorodzinnej – 1.000 m2, dla zabudowy bliźniaczej – 600 m2, dla zabudowy pensjonatowej – 2.500 m2, dla zabudowy hotelowej 3.500 m. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego minimalna powierzchnia działki budowlanej niezależnie od rodzaju budownictwa winna wynosić 5.000 m2. Wnioskodawca zażądał przywrócenia nieprzekraczalnej linii zabudowy 6 m od drogi lokalnej, za wyjątkiem odcinka wzdłuż zbiornika wodnego gdzie wielkość ta może wynosić 45 m. Wójt Gminy Ustronie Morskie w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r., doręczonym wnioskodawcy w dniu [...] lutego 2021 r., poinformował, że jego wniosek został zarejestrowany jako wniosek w sprawie zmiany planu miejscowego i w razie przystąpienia do zmiany planu będzie wykorzystany. W dniu [...] marca 2021 r. B. K., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Nr XL/282/2010 Rady Gminy Ustronie Morskie. W ocenie skarżącego uchwała narusza jego prawo własności do działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym K. dlatego wniósł o: 1. Stwierdzenie nieważności tej uchwały w części odnoszącej się do jego działki, 2. Dokonanie następujących zmian w planie; a) uchylenie zakazu budownictwa kubaturowego w pasie powyżej 150 m od pasa dróg lokalnych – dotyczy części działki R5, b) zmianę optymalnej wielkości nowo wydzielonej działki budowlanej dla budynku wolnostojącego w zabudowie jednorodzinnej – 1.000 m2, dla zabudowy bliźniaczej 600 m2, dla zabudowy pensjonatowej 2.500 m2, dla zabudowy hotelowej 3.500 m2 – dotyczy części działki R5, c) przywrócenie nieprzekraczalnej linii zabudowy 6 m od linii drogi lokalnej za wyjątkiem odcinka wzdłuż zbiornika wodnego, gdzie wielkość ta może wynosić 45 m - dotyczy części działki [...], d) obciążenie kosztami postępowania organu administracji, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że do czasu jej wniesienia żadne kroki w sprawie zmiany kwestionowanej uchwały nie zostały przez Gminę Ustronie Morskie podjęte. Ponieważ plan miejscowy narusza prawo własności skarżącego, wniesienie skargi okazało się konieczne. W ocenie skarżącego plan miejscowy został uchwalony z przekroczeniem przysługującego Gminie władztwa planistycznego, w rażący sposób zapisy uchwały wkraczają w przysługujące stronie prawo własności gruntu, powodując niejednokrotnie całkowity brak możliwości jego zagospodarowania zgodnie z jego usytuowaniem oraz walorami naturalnymi. Ograniczenia, wymienione wyżej, które plan wprowadził w sposób nieproporcjonalny obciążają nieruchomość skarżącego, powodując w konsekwencji brak możliwości prowadzenia inwestycji, w postaci chociażby jakichkolwiek budynków. Gmina nadużyła władztwa planistycznego przez narzucenie zakazu budownictwa kubaturowego w pasie około 150 m od dróg lokalnych, brak optymalnej wielkości nowo wydzielonych działek oraz brak nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi lokalnej z wyjątkiem odcinka wzdłuż zbiornika wodnego. Na nieruchomości skarżącego znajduje się zbiornik wodny wykorzystywany do połowu ryb. W obrębie tego miejsca, w celu wykorzystania go do rekreacji i stworzenia na przykład infrastruktury agroturystycznej, z uwagi na obowiązujące zapisy planu, skarżący nie ma możliwości przeprowadzenia żadnej inwestycji w tym kierunku. Zapisy w planie dotyczące działki nr [...] są zdecydowanie niekorzystne w porównaniu do zapisów dotyczących działek graniczących z nieruchomością skarżącego. Na takie różnicowanie nieruchomości nie miały wpływu przepisy dotyczące ochrony środowiska, układu komunikacji czy też okoliczności mogące stanowić o wystąpieniu przesłanek naruszenia prawem chronionego interesu publicznego. Pełnomocnik Rady Gminy Ustronie Morskie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu pisma wyjaśnił, że przed wniesieniem skargi do Sądu, w odpowiedzi na liczne pisma, skarżący został poinformowany, iż dojazd do jego działki odbywa się od strony ulicy [...], a teren który on wskazał stanowi ciąg pieszo-jezdny przeznaczony pod tereny rolnicze z zakazem zabudowy i nie ma podstaw do urządzania tam dojazdu. Skarżącego poinformowano o przebiegu procedury planistycznej, terminach wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu i o uwadze skarżącego do planu która została częściowo uwzględniona. W kolejnym etapie procedury planistycznej nie wpłynęły uwagi od skarżącego. Pełnomocnik wyjaśnił, że plan miejscowy reguluje kwestie związane z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości, ze swej istoty więc narusza prawo własności. Uchwalając plan miejscowy organ gminy zobowiązany jest jednak chronić prawo własności i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie, podyktowanym potrzebami czy interesami ogółu, co uczyniono w przedmiotowej sprawie. Nie jest zasadne twierdzenie skarżącego, że kwestionowana uchwała narusza jego prawo własności, a w szczególności możliwość swobodnego zagospodarowania nieruchomości w postaci działki gruntu nr [...]. Konstytucja RP przewiduje możliwość ingerowania w prawo własności, więc nie ma ono charakteru absolutnego. W niniejszej sprawie przesłanki z art. 64 ust. 3 Konstytucji zostały spełnione, ponieważ ograniczenie zostało dokonane w akcie rangi ustawowej, a plany miejscowe stanowią jedynie wykonanie ustawy. Pełnomocnik wskazał, że skarżący zarzucając Radzie Gminy Ustronie Morskie nadużycie władztwa planistycznego i nieproporcjonalne obciążenie jego nieruchomości, nie wykazał, iż nastąpiło naruszenie jego prawnie chronionego interesu lub uprawnienia, a tylko to daje legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skarżący nie podniósł w skardze zarzutu naruszenia prawa, w tym zarzutu naruszenia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To, że skarżącemu nie odpowiadają ustalenia planu samo w sobie nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności planu. Tym bardziej, że zaskarżona uchwała została podjęta ponad 10 lat temu i przez ten czas skarżący nie kwestionował zapisów planu miejscowego i nie podejmował działań mających na celu zmianę planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wobec tak określonej kognicji sądu administracyjnego polegającej na kontroli działalności administracji publicznej, nie mogły zostać uwzględnione żądania skargi dotyczące dokonania zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w tym ustalenia nowych zasad podziału nieruchomości. Sądowi administracyjnemu nie przysługuje władztwo planistyczne i nie ma on żadnej możliwości ingerowania w treść planów miejscowych, z wyjątkiem sytuacji, gdy zostały one wydane z naruszeniem prawa. Zmiana zasad zagospodarowania nieruchomości przyjętych w zaskarżonej uchwale może zostać dokonana wyłącznie przez Radę Gminy Ustronie Morskie. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a", zakres kontroli działalności administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc objęta jest zakresem art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Skarga dotyczy planu miejscowego z 2010 r. dlatego warunkiem jej zaskarżenia do sądu administracyjnego było uprzednie wezwanie organu stanowiącego Gminy do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu nadanym tą ustawą, oraz przepisy m. in. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym tą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy. Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. Jednocześnie art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. został zmieniony art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym obecnie każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W odniesieniu do uchwał lub zarządzeń organu gminy dokonanych po dniu 1 czerwca 2017 r. nie jest wiec wymagane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi, a w stosunku do uchwał lub zarządzeń dokonanych przed dniem 1 czerwca 2017 r. wezwanie jest wymagane. W kontrolowanej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone, a skarga została wniesiona trzydziestego dnia od dnia otrzymania przez skarżącego odpowiedzi na wezwanie, a więc z zachowaniem terminu o jakim mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a., w wersji sprzed nowelizacji. Rozważenia wymagała kwestia interesu prawnego skarżącego oraz jego naruszenia zaskarżonym aktem - uchwałą Rady Gminy Ustronie Morskie w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu ewidencyjnego K. Jak wynika z akt sprawy nadesłanych przez organ wraz ze skargą, zaskarżoną uchwałą ustalono przeznaczenie działki nr [...] należącej do skarżącego. Część nieruchomości przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługową i zagrodową. Przeznaczenie to obejmuje pas terenu o szerokości 150 m mierząc od drogi. Pozostała część działki została przeznaczona na cele rolnicze, na których dopuszczona jest działalność szkółkarska. Przy czym ustalenia planu są zgodne ze studium przyjętego uchwałą nr XIII/78/2007 z dnia 20 grudnia 2007 r. Co do zasady miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje kwestie związane z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości. Ze swej istoty zatem ogranicza i "narusza" prawo własności, które jest prawem o charakterze rzeczowym, bezwzględnie obowiązującym. Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ jest jednak obowiązany chronić prawo własności i ograniczać je może jedynie w niezbędnym zakresie, podyktowanym potrzebami czy interesami ogółu. W niniejszej sprawie niesporne jest, że skarżącemu przysługuje prawo własności działki nr [...] w obrębie K., która częściowo została przeznaczona w zaskarżonym planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługową i zagrodową, a w pozostałej części pod działalność rolniczą, z zakazem zabudowy. Fakt, że nieruchomość skarżącego położona jest na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego i że plan ten spowoduje, iż nie będzie on mógł jej wykorzystać zgodnie z zamierzeniami, np. realizując zabudowę agroturystyczną w bezpośrednim sąsiedztwie zbiornika wodnego, jest wystarczającą przesłanką do uznania, że został naruszony jego interes prawny i był on osobą uprawnioną do zaskarżenia uchwały w tym przedmiocie (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 910/20 dostępny w Internecie pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Następnie należało ustalić, czy zakwestionowana uchwała naruszając interes prawny skarżącego jednocześnie narusza powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Pod pojęciem naruszenia interesu prawnego należy rozumieć konieczność wykazania przez skarżącego, że w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Niewątpliwie § 37 pkt 2 lit. a planu zakazujący realizacji wszelkiej zabudowy kubaturowej ogranicza prawo do swobodnego zagospodarowania nieruchomości. Jednak naruszenie interesu prawnego lub prawa dające stronie prawo do zaskarżenia aktu prawa miejscowego nie oznacza automatycznie konieczności uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane jednocześnie z naruszeniem przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu, o ile w wypadku skarżącego można mówić o naruszeniu interesu prawnego, ponieważ wyłączenie części działki z wszelkiej zabudowy ogranicza władztwo nad nieruchomością, o tyle nie można stwierdzić, by ograniczenie to jest niezgodne z prawem. Prawo własności jest w Rzeczypospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1) jednak doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle, że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717) upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których ustalane jest przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 i art. 20 cytowanej ustawy), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Zainteresowane podmioty nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do żądań właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. IV SA 346/93, publ. ONSA 1996/3/125). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na prawo do korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na prawo do rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na prawo do korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Zaskarżony plan – w omawianym zakresie - w istocie nie zmienia przeznaczenia terenu (oznaczonego symbolem [...]), na którym znajduje się nieruchomość stanowiąca własność skarżącego, albowiem teren ten zachowuje przeznaczenie rolnicze, dopuszczając zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługową i zagrodową na terenie o szerokości 150 m mierząc od drogi, co jest wystarczające do realizacji budowy zagrodowej. Ustanowienie w planie ograniczenia w postaci zakazu zabudowy na działce o przeznaczeniu rolniczym, poza pasem o szerokości 150 m licząc od drogi publicznej, nie może być oceniane jako niezgodne z prawem. Zapisy planu, które przewidują ograniczenie zabudowy na terenach rolniczych, poza ciągami istniejącej zabudowy jako jej uzupełnienie i kontynuacja, mają na celu uniknięcie rozproszenia zabudowy i ochronę przestrzeni produkcyjnej gminy (gruntów rolnych), co jest zgodne ze studium. Ze skargi nie wynika, w jaki sposób, w ocenie skarżącego, zaskarżona uchwała narusza prawo. Wynika z niej jedynie, że intencją skarżącego jest nieskrępowane zagospodarowanie nieruchomości stanowiącej jego własność. Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w części dotyczącej nieruchomości skarżącego, nie narusza prawa. Wprowadzone w uchwale rozwiązania są zgodne z ustaleniami studium i mają na celu grupowanie zabudowy wzdłuż dróg lokalnych i ochronę potencjału produkcyjnego gminy, tj. gruntów rolnych. Gmina nie nadużyła przyznanego jej władztwa planistycznego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga jest niezasadna i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. Wobec oddalenia skargi brak było podstaw do orzekania o kosztach postępowania. Zgodnie z art. 199 powołanej wyżej ustawy strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. W sytuacji gdy skarga zostaje oddalona, brak takiego przepisu.