II SA/Sz 389/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant Sekretarz sądowy Emilia Szeliga-Rydzewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sławnie na uchwałę Rady Powiatu w Sławnie z dnia 22 grudnia 2023 r. nr XLIV/VI/369/23 w przedmiocie podniesienia wysokości wynagrodzenia dla rodzin zastępczych zawodowych i prowadzących rodzinny dom dziecka stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały w zakresie określenia "po upływie 14 dni". Prokurator Prokuratury Rejonowej w Sławnie (dalej: "skarżący", "Prokurator") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na uchwałę Rady Powiatu w Sławnie (dalej: "organ") z 22 grudnia 2023 r., nr XLIV/VI/369/23 w sprawie podniesienia wysokości wynagrodzenia dla rodzin zastępczych zawodowych i prowadzących rodzinny dom dziecka (opublikowaną w Dz.U. Woj. Zachodniopomorskiego z 2024 r., poz. 162). Prokurator zarzucił wskazanej uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) i art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, polegające na wskazaniu w § 4 zaskarżonej uchwały, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2024 r., w skutek czego zawiera dwie wykluczające się daty wejścia w życie uchwały. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 4 tego aktu, dotyczącego wyrażenia "upływie 14 dni od dnia". Zdaniem Prokuratora, treść § 4 zaskarżonej uchwały jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawnego oraz zasadami techniki prawodawczej. Wskazana w § 4 uchwały norma zawiera bowiem dwie równorzędne daty wejścia w życie uchwały, które uniemożliwiają ustalenie daty obowiązywania uchwały. Takie uregulowanie stanowi zaś wewnętrzną sprzeczność normy wyrażonej w § 4 zaskarżonej uchwały. Przy tym fakt częstego popełniania błędu tego rodzaju przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, nakazuje podejmowanie działań usuwających tego typu błędy z aktów prawa miejscowego. Nadto skarżący podkreślił, że wniosek obejmujący stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie stwierdzenia "po upływie 14 dni od dnia" oparty jest na domniemaniu, iż zamierzeniem organu było wejście w życie uchwały z dniem 1 stycznia 2024 r. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne są właściwe w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest zaś ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Stosownie zaś do art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawną prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Dlatego też przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. należy stosować wraz z art. 79 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2024 r., poz. 107 ze zm., dalej: "u.s.p."), zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1); w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Oznacza to, że stwierdzenie nieważności (w całości bądź w części) zaskarżonej uchwały, w tym stanowiącej akt prawa miejscowego, następuje w wyniku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przy jej podejmowaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz obrazę przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, opubl. w internetowej bazie CBOSA). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w Sławnie z 22 grudnia 2023 r., nr XLIV/VI/369/23 w sprawie podniesienia wysokości wynagrodzenia dla rodzin zastępczych zawodowych i prowadzących rodzinny dom dziecka, w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd stwierdził, że wskazany przez Prokuratora § 4 zaskarżonej uchwały narusza prawo w sposób istotny, przy czym naruszenie to nie wpływa na ważność całego aktu prawnego, który został podjęty w ramach posiadanych przez organ kompetencji, na podstawie art. 91 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2023 r., poz. 1426 ze zm.). Zgodnie z art. 91 wspomnianej ustawy, rada powiatu może, w drodze uchwały podnieść wysokość świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 80 ust. 1, art. 81, art. 83 i art. 85. W przytoczonym zaś art. 85 ust. 1 wskazano, że rodzinie zastępczej zawodowej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka przysługuje miesięczne wynagrodzenie nie niższe niż kwota 4100 złotych. W art. 12 pkt 11 u.s.p., przewidziano, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. Z uwagi na treść cytowanych przepisów nie ulega wątpliwości, że organ był uprawniony do podniesienia wysokości wynagrodzenia dla rodzin zastępczych zawodowych i prowadzących rodzinny dom dziecka. Organ prawidłowo zatem przyjął wspomniane zasady, jednakże określając początek obowiązywania norm prawnych zawartych w uchwale uczynił to w sposób niejednoznaczny. Z jednej strony wskazał, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego (które nastąpiło 5 stycznia 2024 r.), a z drugiej strony przyjął, że wchodzi ona z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2024 r. Tym samym przepis § 4 uchwały zawiera wewnętrzną sprzeczność, bowiem określa, że początek obowiązywania uchwały jako całości nastąpi w różnych terminach. W orzecznictwie wskazuje się zaś, że wejście w życie i uzyskanie mocy przez ustawę są zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się, prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc". Ustawa nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie – uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (por. uchwała Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNP/1197/1/8, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1995 r., K 14/95 – Orzecznictwo TK 1995 Nr 2, poz. 12). Rozważania te należy uznać za zasadne w odniesieniu do § 4 zaskarżonej uchwały. Można mieć bowiem wątpliwości, czy uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czy też z dniem 1 stycznia 2024 r., gdy początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. Podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 26 października 2023 r. (sygn. akt II SA/Sz 707/23), wskazać należy, że tego rodzaju regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461, dalej: "u.o.a.n."). Z powołanego przepisu wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Jednocześnie w myśl art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy). Natomiast w myśl art. 5 wspomnianej ustawy przepisy art. 4 nie wyłączają możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Zauważy należy, że w wielu orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny podkreślał, iż zakaz, wynikający z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP nie ma charakteru bezwzględnego, absolutnego i w sytuacjach nadzwyczajnych ustawodawca może od niego odstąpić (zob. np. wyrok TK z dnia 24 października 2000 r., K 12/00, OTK 2000, nr 7, poz. 255). Odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne wtedy, gdy "jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji" (zob. np. wyrok z 31 stycznia 2001 r., P 4/99, OTK 2001, nr 1, poz. 5), "a jednocześnie realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa" (zob. np. wyrok TK z 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29). "Im bardziej intensywna jest ingerencja prawodawcy w sferę stosunków prawnych ukształtowanych w przeszłości, tym większa musi być waga wartości konstytucyjnych uzasadniających taką ingerencję" (wyrok TK z 2 kwietnia 2007 r., SK 19/06, OTK-A 2007, nr 4, poz. 37). W wyroku z dnia 25 września 2000 r., K 26/99 (OTK 2000, nr 6, poz. 186) Trybunał Konstytucyjny uznał, że działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji RP, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów (por. Grzegorz Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, WK 2016, do art. 5 u.o.a.n.). Przykładem wejścia w życie przepisów z mocą wsteczną jest ustawa z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 12 marca 2022 r., poz. 583), gdzie w art. 116 wskazano, że ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r. W ocenie Sądu, wyeliminowanie z zaskarżonej uchwały zapisu "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2024 r.", (jak również ewentualne wyeliminowanie uchwały w całości) skutkowałoby utratą podstawy prawnej do podniesienia wysokości wynagrodzenia dla rodzin zastępczych zawodowych i prowadzących rodzinny dom dziecka w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 19 stycznia 2024 r. Nadanie mocy wstecznej zaskarżonej uchwale, zdaniem Sądu, w tym konkretnym przypadku nie naruszyło zasad demokratycznego państwa prawa, gdyż rodziny zastępcze zawodowe i prowadzący rodzinny dom dziecka uzyskali podwyższone wynagrodzenie w prawidłowej wysokości. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jej § 4, w zakresie określenia "po upływie 14 dni", o czym orzekł jak w sentencji wyroku. Pozostały zakres § 4 zaskarżonej uchwały odpowiada ustawowemu wejściu aktu prawnego w życie – jako zgodny z art. 5 u.o.a.n. Wyeliminowanie wskazanego określenia usunie istotne naruszenie prawa z treści § 4 zaskarżonej uchwały.