II SA/Sz 393/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2016 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r., nr [...] , na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 7 ust. 1 i 1a w związku z art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 966 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] r., odmówił R.S. przyznania dodatku mieszkaniowego. R. S. odwołał się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S, wnosząc o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W odwołaniu podnosił, że jego dochody netto wyniosły [...] zł miesięcznie. Wskazał, że dodatkowo otrzymał z funduszu socjalnego Wojskowego Biura Emerytalnego kwotę netto [...] zł, która jednak nie jest świadczeniem stałym i, jego zdaniem, nie może rzutować na przyznanie dodatku mieszkaniowego na 6 miesięcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu sprawy w wyniku złożonego odwołania, decyzją z dnia [...] r.,nr [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz art. 2 – art. 6 oraz art. 6 ust. 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 966 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium na wstępie przytoczyło treść przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych, stanowiących podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia. W kwestii dochodu Kolegium wyjaśniło, że brzmienie przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest jasne i wprost z niego wynika, co wlicza się, a czego nie wlicza do dochodu. Przepis ten nie wymienia jako świadczenia, którego nie wlicza się do dochodu, zapomogi z funduszu socjalnego Wojskowego Biura Emerytalnego, co przesądza o tym, że stanowi ona dochód. Jest ona zatem niewątpliwie przychodem odwołującego. To zaś oznacza, iż dochód gospodarstwa domowego R. S. został obliczony prawidłowo. Kwestia przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego w poprzednich okresach, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Z analizy przepisu art. 3 ust. 3 ustawy wynika ponadto, że katalog odliczeń od dochodu jest katalogiem zamkniętym i nie podlega wykładni rozszerzającej. W rozumieniu tej ustawy brak jest podstaw prawnych do odliczania od dochodu zapomogi z funduszu socjalnego Wojskowego Biura Emerytalnego. Również argumenty dotyczące trudnej sytuacji finansowej strony nie mają wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy, gdyż przepisy prawa w sposób ścisły określają zasady liczenia dodatku mieszkaniowego i nie dają organom administracji publicznej możliwości wprowadzania jakichkolwiek modyfikacji w tym zakresie oraz działania na zasadzie uznania. Kolegium zaznaczyło dalej, że decyzja w przedmiocie dodatku mieszkaniowego nie ma charakteru uznaniowego. Podstawą jej wydania są przepisy ustawy oraz rozporządzenia, w których określone zostały zasady i tryb przyznawania oraz ustalania wysokości dodatków mieszkaniowych. Dlatego podnoszona przez R. S. okoliczność otrzymywania świadczenia we wcześniejszym okresie nie mogła mieć wpływu na legalność zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium wskazało, iż w przypadku zmiany sytuacji mieszkaniowej czy finansowej wnioskodawcy nic nie stoi na przeszkodzie aby ponownie ubiegał się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. R. S. złożył skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., wnosząc o jej uchylenie w całości i przyznanie dodatku mieszkaniowego, będącego istotną częścią dochodu pieniężnego na jego podstawową egzystencję. Według skarżącego do ustalenia dochodu na potrzeby obliczenia dodatku mieszkaniowego powinny być brane pod uwagę tylko dochody netto. Natomiast dochody nie mające charakteru stałego w ogóle nie powinny być brane pod uwagę. Jednocześnie skarżący sformułował wniosek, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z następującymi pytaniami prawnymi: 1) czy liczenie brutto dochodów do udziału w kosztach utrzymania mieszkania, przy obliczaniu wysokości dodatku mieszkaniowego jest zgodne z Konstytucją; 2) czy art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2, a także art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] r. w sprawie dodatków mieszkaniowych są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji; 3) czy przymus adwokacki, w sądowym postępowaniu odwoławczym od orzeczeń kończących postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, jako sądem I instancji, jest zgodny z Konstytucją, czy art. 175 i art. 194 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są zgodne z Konstytucją. W ocenie skarżącego, strona w postępowaniu sądowym winna mieć prawo do zaskarżenia orzeczeń kończących postępowanie przed sądem I instancji jakim jest Wojewódzki Sąd Administracyjny bez przymusu adwokackiego. Będzie to realizacją podstawowej zasady konstytucyjnej, że strona ma prawo wnieść środek odwoławczy od orzeczeń kończących postępowanie przed sądem I instancji bez przymusu adwokackiego oraz, że sądownictwo jest co najmniej dwuinstancyjne; 4) czy przepisy ustaw, rozporządzeń i inne, które umożliwiają adwokatom wydawanie opinii prawnych kończących postępowanie sądowe i zamykające stronie drogę do wniesienia środka odwoławczego od orzeczeń kończących postępowanie przed sądem I instancji jakim jest Wojewódzki Sąd Administracyjny są zgodne z Konstytucją, a przede wszystkim z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi trójpodziału władzy, brakiem przymusu adwokackiego do wniesienia środków odwoławczych od orzeczeń wydanych przez sądy I instancji, co najmniej dwuinstancyjności sądownictwa; 5) czy rozpatrywanie spraw przez sądy administracyjne tylko z uwzględnieniem kryterium zgodności z prawem jest zgodne z Konstytucją, a w szczególności z "zasadami i prawem Demokratycznego Państwa Prawa". Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu [...] r. ustanowiony na zasadzie prawa pomocy pełnomocnik skarżącego poparł skargę w całości oraz podniósł, że dochód skarżącego nie został właściwie obliczony. Zdaniem pełnomocnika skoro skarżący wniosek złożył [...] r., to okres 3 miesięcy powinien być liczony od tej daty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności jego wykładni. Stwierdzenie przez Sąd naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, skutkują wyeliminowaniem zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przeprowadzone pod tym kątem badanie zaskarżonej decyzji doprowadziło do stwierdzenia przez Sąd, że decyzja prawa nie narusza. Zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych określone zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 966 ze zm. – dalej "u.d.m."). Przepisy tej ustawy uzależniają przyznanie dodatku mieszkaniowego od kryterium podmiotowego, stanowiąc w art. 2 katalog osób, którym dodatek ten przysługuje, a także od kryterium dochodowego (art. 3) oraz od powierzchni lokalu zajmowanego przez osobę uprawnioną (art. 5). Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.m. dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.d.m. (zajmującym lokal mieszkalny i posiadającym do niego tytuł prawny lub nieposiadającym tego tytułu, ale oczekującym na lokal zamienny lub socjalny), jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o dodatek nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8 ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 8 u.d.m. jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego jest wyższy od określonego w art. 3 ust. 1, a kwota nadwyżki nie przekracza wysokości dodatku mieszkaniowego, należny dodatek mieszkaniowy obniża się o te kwotę. Sporną kwestią przy zastosowaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych stało się zaliczenie do dochodów skarżącego jego dochodu brutto oraz jednorazowego świadczenia z Wojskowego Biura Emerytalnego. Zauważyć należy, że dodatek mieszkaniowy nie jest świadczeniem przyznawanym z uwagi na ogólnie trudną sytuację materialną, zdrowotną, czy rodzinną wnioskodawcy, jak też nie jest typowym świadczeniem z pomocy społecznej mającym wspomagać rodziny i osoby w uzyskiwaniu środków na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Dodatki mieszkaniowe - mimo że o prawie do ich uzyskania decydują organy pomocy społecznej - nie są elementem systemu świadczeń z pomocy społecznej. Stąd też o prawie do dodatku decyduje wyłącznie tytuł prawny do zajmowanego lokalu oraz wysokość dochodu, z wyłączeniem innych okoliczności (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 567/16, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawa o dodatkach mieszkaniowych zawiera własne, autonomiczne regulacje dotyczące ustalania dochodu i progów dochodowych warunkujących prawo do dodatku. Zgodnie z art. 3 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy, za dochód (na potrzeby sprawy o przyznanie dodatku mieszkaniowego) uznaje się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. W art. 3 ust. 3 zdanie drugie ustawy wymieniono dochody, które ustawodawca wyłączył od wliczania do dochodu ustalanego na potrzeby sprawy o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wskazano, że do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie prezentowany jest jednolity pogląd, że katalog świadczeń, które podlegają odliczeniu od dochodu, zawarty we wskazanym przepisie jest zamknięty. Wobec tego jego zakres nie może być poszerzony w sposób uznaniowy. Inaczej rzecz ujmując – nie mogą być odliczone od dochodu obliczanego dla potrzeb rozpoznania wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego inne świadczenia niż wymienione w art. 3 ust. 3 zdanie drugie ustawy (vide: wyroki WSA w Opolu z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt II SA/Op 284/15 i z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 197/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 1059/12, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego prawidłowo w niniejszej sprawie organy przyjęły, że miesięczny dochód skarżącego stanowi świadczenie emerytalno-rentowe brutto w wysokości [...] zł. Prawidłowo też zaliczyły do dochodu otrzymaną w miesiącu [...] r. z funduszu socjalnego Wojskowego Biura Emerytalnego kwotę [...] zł i słusznie kwotę tę przyjęły do obliczeń związanych z weryfikacją wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Takie działanie zgodne jest również z przepisem art. 3 ust. 1 u.d.m., statuującym zasadę ustalania średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego biorąc pod uwagę okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Podkreślić należy, w związku z zarzutem podniesionymi przez pełnomocnika skarżącego, że przez średni miesięczny dochód rozumieć należy dochód ustalany na podstawie przychodów uzyskiwanych w miesiącu kalendarzowym, a nie w kolejnych 30 dniach poprzedzających datę złożenia wniosku o ustalenie dodatku mieszkaniowego. Weryfikując zatem ustalenia organów w zakresie zasadności przyznania wnioskowanego świadczenia stwierdzić na początku należy, że skarżący zamieszkuje samotnie lokal o powierzchni [...] m², a jego miesięczny dochód to [...] zł. Skarżący przekroczył kryterium dochodowe, ponieważ jego dochód miesięczny [...] zł brutto jest wyższy od 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym (tj. [...] x 175% = [...] zł, zgodnie z Komunikatem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. w sprawie kwoty najniższej emerytury i renty, dodatku pielęgnacyjnego i dodatku dla sierot zupełnych oraz kwot maksymalnych zmniejszeń emerytur i rent – publ. Monitor Polski z 2013 r., poz. 95). Biorąc pod uwagę zastrzeżenie zawarte w cytowanym wcześniej art. 6 ust. 8 u.d.m. należało ustalić, czy kwota nadwyżki (różnica 1.531,71 zł i 1454,51 zł) nie przekracza wysokości dodatku mieszkaniowego, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej – dodatek ten obniżyć o kwotę nadwyżki). Wartość liczbową określającą dodatek mieszkaniowy, potrzebną do wykonania działania, o którym mowa w art. 6 ust. 8 u.d.m., organ prawidłowo wyliczył na podstawie wytycznych z art. 6 u.d.m. przy uwzględnieniu wartości wydatków na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu, otrzymując kwotę [...] zł. Uzyskana na potrzeby weryfikacji zastosowania art. 6 ust. 8 u.d.m. kwota nadwyżki [...] zł (jako różnica [...] zł i [...] zł), przekracza zatem wyliczoną kwotę dodatku mieszkaniowego (kwotę dodatku jeszcze przed odliczeniem, o którym mowa w art. 6 ust. 8 u.d.m. in fine). To z kolei wyłączyło zastosowanie wyjątku z art. 6 ust. 8 u.d.m. i obligowało organ do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 3 ust. 1 u.d.m. Odnosząc się do stanowiska skarżącego o niekonstytucyjności powołanych wyżej przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych i sformułowanego w skardze wniosku do Sądu o zadanie pytań prawnych Trybunałowi Konstytucyjnemu, skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że nie dostrzega potrzeby wystąpienia z takowymi do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.). Należy wyjaśnić, że podstawą do przedstawienia przez Sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego muszą być uzasadnione wątpliwości sądu a nie skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., OSK 971/04, publ. LEX nr 236849). Należy przy tym podkreślić, że zarówno przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie dają podstaw do uznania, że wniosek strony postępowania sądowego o zwrócenie się przez sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego jest dla tego sądu wiążący. Wskazany wyżej przepis ustawy o Trybunale Konstytucyjnym określa przesłanki, których łączne spełnienie aktualizuje obowiązek sądu zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Pierwszą z nich, wyrażoną wprost w powołanym przepisie ustawy jest to, aby od odpowiedzi na pytanie prawne zależało rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed sądem. Drugą przesłanką przedstawienia przez sąd Trybunałowi pytania prawnego, o którym mowa w art. 3 cytowanej ustawy, jest powzięcie przez sąd wątpliwości, co do zgodności stosowanego przez ten sąd przepisu z Konstytucją. Przesłanka ta nie jest wprawdzie sformułowana wprost w treści powyższego przepisu, lecz wynika z istoty instytucji przedstawiania pytań prawnych. Przedstawianie pytań prawnych dotyczących konstytucyjności przepisów prawa stosowanych przez sąd w celu rozstrzygnięcia danej sprawy, ma sens w przypadku, gdy sąd poweźmie wątpliwości co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją i da temu wyraz w uzasadnieniu pytania prawnego. Ponieważ w niniejszej sprawie, Sąd tego typu wątpliwości nie powziął, zatem brak jest podstaw do wystąpienie z pytaniem co do zgodności wskazanych powyżej przepisów z Konstytucją. Sąd nie znalazł również podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zbadanie zgodności z Konstytucją, ustanowionej przez ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasady przymusu adwokackiego przy wnoszeniu skargi kasacyjnej od orzeczeń kończących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym jak i zgodności z Konstytucją przepisów stanowiących podstawę "wydawania opinii prawnych kończących postępowanie sądowe", czy też kryterium sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności organów administracji publicznej. Jak już bowiem wspomniano powyżej, stosownie do postanowień art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W ocenie Sądu, podniesione przez skarżącego kwestie nie mają żadnego wpływu na rozstrzygnięcie prowadzonej przed tut. Sądem sprawy, dlatego zostały uznane za niezasadne. Sąd, będąc zobowiązany do skontrolowania zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie, wychodząc poza zarzuty skargi (art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.) nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa, które skutkować miałoby uchyleniem badanego orzeczenia. Zdaniem Sądu, Kolegium prawidłowo ustaliło zarówno dochód skarżącego (zaświadczenie z 17 października 2011 r. o wysokości wypłacanej emerytury wojskowej) jak i wysokość jego wydatków ([...] zł), opierając się na niespornych danych, wynikających z przedłożonych przez skarżącego dokumentów wraz z wnioskiem o dodatek mieszkaniowy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S stwierdził, że skoro wydana decyzja nie narusza prawa, skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw należało oddalić, o czym orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.