II SA/Sz 393/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lipca 2017 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną z powołaniem się na art. 9 ust. 1 pkt 14 lit.d oraz art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Starosta K. odmówił P. G. umorzenia należności stanowiącej nienależnie pobrane świadczenie, tj. środków na podjęcie działalności gospodarczej, w kwocie [...] zł. W odwołaniu P. G. podał, że wydana decyzja nie zawiera wskazania właściwej podstawy prawnej, opatrzona jest błędem i tym samym winien zostać mu przywrócony status osoby bezrobotnej w czasie, kiedy skorzystał z dofinansowania z Funduszu Pracy. Strona wskazała także, że nakazanie zwrotu świadczenia jako nienależnego jest dokonane bez uzasadnionej przyczyny. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda Z., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 i art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 645 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że zarówno przez organem I instancji, jak też w postępowaniu odwoławczym toczyło się już postępowanie dotyczące zwrotu przez stronę nienależnie pobranego świadczenia, tj. środków na podjęcie działalności gospodarczej. W wyniku rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. ww. sprawy w dniu [...] r., Sąd wyrokiem oddalił skargę strony, a zatem po uprawomocnieniu się wyroku zwrot stał się wymagalny. Twierdzenia strony, że wydana decyzja została podjęta na niewłaściwej podstawie prawnej, tj. art. 9 ust. 1 pkt 14 lit c, a art. 76 ust. 1 i 2 pkt 3 winien być stosowany w związku z art. 78 ustawy o promocji, nie znajduje uzasadnienia prawnego, albowiem w dniu [...] r. strona wniosła odwołanie od decyzji o odmowie umorzenia jej nienależnie pobranego świadczenia, a nie od decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, która była już przedmiotem rozstrzygania przez organy zatrudnienia i - jak wyżej wskazano - zakończyła się wyrokiem WSA w S. z dnia [...] r. Wojewoda wskazał, że w dniu [...] r. pismem skierowanym do PUP w K. P. G. złożył wniosek o umorzenie w całości nienależnie pobranego świadczenia, tj. otrzymanych środków na podjęcie działalności gospodarczej w kwocie [...] zł, wskazując, że nie jest w stanie zwrócić ww. środków z powodu trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej. Starosta K., w celu ustalenia faktycznej sytuacji materialnej strony, zobowiązał ją do przedstawienia między innymi następujących dokumentów: ostatni odcinek renty, kserokopie dokumentów potwierdzające wysokość ponoszonych wydatków za prąd, energię, gaz, jeśli są zaległości w opłatach - zaświadczenia lub wezwania do zapłaty, dokumenty o prowadzeniu ewentualnych egzekucji komorniczych, dokumenty o posiadanych kredytach. W konsekwencji ustalono, że strona osiąga dochód w wysokości [...] zł z tytułu pobieranej renty, jej stałe wydatki z tytułu czynszu, gazu, prądu, energii elektrycznej, telefonu, itp. wynoszą ok. [...] zł (czynsz – [...] zł, opłaty za media – [...] zł, telefon – [...] zł), posiada zobowiązania z tytułu zasądzonych alimentów - [...] zł miesięcznie na [...] dzieci, jest właścicielem samochodu marki [...] z [...] r. (brak danych za ponoszone koszty użytkowania samochodu). Powyższe stanowi łącznie ok [...] zł miesięcznie. Strona podała także, że nie posiada żadnych zaległości i nie są prowadzone postępowania komornicze w stosunku do jej osoby (dowód: oświadczenie majątkowe z dnia [...] r. – [...] załączników). Wojewoda wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 76 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Stosownie do treści art. 76 ust. 1 ww. ustawy osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną do tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. W myśl ust. 7 art. 76 ww. ustawy starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek wymienionych w pkt 1-4. Organ odwoławczy, oceniając zebrany ponownie przez organ I instancji materiał dowodowy, uznał, że oświadczenie strony z dnia [...] r. o jej stanie majątkowym i sytuacji materialnej nie daje możliwości rzeczywistej oceny sytuacji materialnej strony. Ponoszone świadczenia, w tym wszystkie zobowiązania odwołującego się (opłaty plus zobowiązania alimentacyjne) pozostają w sprzeczności z logicznym zestawieniem informacji o osiąganiu przez stronę dochodów z tytułu pobieranej renty w wysokości [...] zł. Odwołujący się nie przedstawił zatem jakie faktycznie osiąga dochody, a organ zatrudnienia nie jest uprawniony do podważania oświadczeń o dochodach, które strona składa pod odpowiedzialnością karną, mimo, że ich proste zestawienie prowadzi do wniosku, że się one od siebie różnią. Skoro strona reguluje swoje zobowiązania (opłaty za mieszkanie, media, telefon, alimenty - ok. [...] zł na miesiąc) przy jednoczesnym twierdzeniu, że nie posiada żadnej możliwości spłaty nienależnie pobranego świadczenia (gdyż wskazuje tylko, iż uzyskuje dochód w wysokości [...] zł. zł) weryfikacja tych twierdzeń tym bardziej jest niemożliwa dla organu zatrudnienia i nie jest poparta żadnymi dowodami przez stronę. Obowiązkiem osoby, która uzyskała świadczenia, co do których następnie właściwy organ w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej stwierdził, iż są one nienależne, jest zwrot tych świadczeń (art. 76 ust. 1 ustawy). Nie jest także dopuszczalne uchylanie się od tego obowiązku jedynie z powodu związanych z nim uciążliwości finansowych, o ile nie zaistnieją obiektywne przeszkody ściśle określone przez ustawodawcę. Wobec powyższego osoba zobowiązana winna w pierwszej kolejności podjąć starania celem zwrotu nienależnie pobranego ze środków publicznych świadczenia, w całości lub chociażby w części. Następnie, jeżeli sytuacja rodzinna i majątkowa zobowiązanego nie umożliwia realizacji zobowiązania w całości lub w części, może skorzystać z możliwości odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia. Wykładnia przepisu art. 76 ust. 7 wskazuje, iż instytucja umorzenia należności czy to w całości, czy też w części winna być stosowana wyjątkowo, i to jedynie w sytuacjach gdy realnie nie jest możliwe odzyskanie kwoty nienależnie pobranego świadczenia w drodze postępowania egzekucyjnego (czyli przymusowego wykonania decyzji zobowiązującej do zwrotu), bądź gdy takowe dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę zobowiązana albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania. Przy czym, nawet przy spełnieniu którejkolwiek z przesłanek umożliwiających umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia, nie jest to zasadą, ani obowiązkiem organu, lecz jedynie zależy od jego uznania. Ponadto w interesie społecznym leży przede wszystkim to, aby ewentualnie pobrane nienależnie świadczenia udzielone w ramach pomocy Państwa jak najszybciej zostały zwrócone, celem dalszego wykorzystania na cele publiczne. Analiza akt sprawy wskazuje, zdaniem Wojewody, iż przed zgłoszeniem wniosku o umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranych środków na podjęcie działalności gospodarczej, strona nie zwróciła należności nawet w części, nie wnioskowała także o rozłożenie należności na raty bądź odroczenie terminu zwrotu, lecz od razu o umorzenie należności w całości. Osoba wnioskująca o umorzenie należności ze względu na trudną sytuację majątkową winna udokumentować ten fakt poprzez przedłożenie odpowiednich dokumentów. W sprawach, w których strona nie przedstawiła, jak też organ nie znalazł z urzędu dowodów potwierdzających fakty i zdarzenia, z których strona wywodzi dla siebie określone (z reguły korzystne) skutki prawne, konieczne staje się wydanie decyzji negatywnej. Odwołujący się nie wykazał, by jego sytuacja finansowa, majątkowa i rodzinna uprawniała do skorzystania z instytucji umorzenia. Każdy, kto domaga się umorzenia niezasadnie pobranych należności z Funduszu Pracy, musi uwiarygodnić swoją trudną sytuację majątkową i rodzinną. Nie wystarczy jedynie powołać się na brak możliwości spłaty. Pismem z dnia [...] r. P. G. złożył skargę na ww. decyzję Wojewody Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., zarzucając jej naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. w związku z art. 7-10, 28 i 77 K.p.a oraz art. 76 ust. 1 i 2 pkt 3 w związku z art. 78 ust. 4 ustawy o promocji uzasadnienia. W uzasadnieniu skargi P. G. wskazał, jak w odwołaniu, że decyzja organu I instancji nie zawiera właściwej podstawy prawnej oraz jest niezgodna ze stanem faktycznym zaistniałym w sprawie. Nieprawdą jest bowiem, zdaniem skarżącego, że otrzymał on środki na podjęcie działalności gospodarczej po przyznaniu mu renty z tytułu niezdolności do pracy wynoszącej [...] zł, czyli nieprzekraczającej polowy minimalnego wynagrodzenia, co zgodnie z art. 78 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia nie daje podstawy do nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu świadczeń z Funduszu Pracy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a."). Skarga P. G. nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w stopniu wskazanym powyżej. Przepisem prawa materialnego, stanowiącym podstawę orzekania w analizowanej sprawie był art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645 ze zm.). Stosownie do jego treści starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Zaistnienie jednej z tych czterech przesłanek powoduje, że "starosta może" umorzyć należności, a zatem samo spełnienie którejkolwiek przesłanki określonej w art. 76 ust. 7 pkt 1-4 ustawy o promocji zatrudnienia, nie zobowiązuje organu do umorzenia należności z tytułu zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego. Użycie bowiem przez ustawodawcę słowa "może" oznacza, że mamy do czynienia z tzw. decyzją uznaniową. Istota tego rodzaju decyzji polega na tym, że nawet w przypadku, jeżeli dojdzie do sytuacji opisanej przez ustawodawcę, organ nie jest zobowiązany dokonać rozstrzygnięcia w jeden, określony sposób, ale ma możliwość wyboru jednego z możliwych w świetle ustawy rozwiązań. W przypadku nie wystąpienia żadnej z powołanych przesłanek organ pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności. W przypadku uznania administracyjnego decyzja powinna zawierać ocenę sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącej, w chwili rozstrzygania wniosku o umorzenie. Istotne jest przy tym, że organ podejmując decyzję w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego - musi mieć na uwadze to, że chodzi o należność publicznoprawną - stąd też winien mieć na względzie nie tylko interes dłużnika, ale i interes Skarbu Państwa, czyli zbiorczy interes innych osób finansowanych z tego samego źródła. Sama wykładnia art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia wskazuje, iż instytucja umorzenia należności - czy to w całości, czy też w części - może być stosowana wyjątkowo jedynie w sytuacjach, gdy realnie nie jest możliwe ich odzyskanie. Nie jest tym samym dopuszczalne uchylanie się od tego obowiązku jedynie z powodu związanych z nim uciążliwości finansowych, o ile nie zaistnieją obiektywne przeszkody ściśle określone przez ustawodawcę. Należy dodatkowo wskazać, że sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tzn. czy organy obu instancji prawidłowo zebrały materiał dowodowy i rozważyły wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia bądź odmowy umorzenia należności. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności, jak i celowości, co oznacza, że badanie zgodności z prawem decyzji podjętej w ramach uznania administracyjnego, może być dokonane tylko w ograniczonym zakresie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż organy administracji obu instancji prawidłowo zastosowały powołane wyżej przepisy prawa, nie przekraczając przy tym granic uznania administracyjnego. Oceniając więc proceduralną poprawność przeprowadzonego postępowania, a więc sam proces dochodzenia przez organ do rozstrzygnięcia sprawy, znajdujący odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stwierdzić należy, że wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, a zawarte w niej rozstrzygnięcie nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach przyznanego organom uznania administracyjnego. Decyzja ta zawiera uzasadnienie odpowiadające wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a., w którym wyjaśnione zostały podstawy i powody podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, iż skarżący nie wykazał, jakie faktycznie osiąga dochody. Z oświadczeń skarżącego wynika, że reguluje on swoje zobowiązania na bieżąco (opłaty za mieszkanie, media, telefon, alimenty wynoszą ok. [...] zł na miesiąc), a jednocześnie twierdzi, że nie posiada żadnej możliwości spłaty nienależnie pobranego świadczenia, gdyż uzyskuje dochód w wysokości zaledwie [...] zł. Zaznaczyć trzeba, że niewiarygodna jest sytuacja, w której wydatki przewyższają dochody. Skarżący podając tak skąpe informacje o swojej sytuacji musiał liczyć się z tym, że będą one uznane za niewystarczające. Powyższe powoduje, że oświadczenia o dochodach złożonego przez niego też nie można uznać za rzetelne. Również na żadnym etapie postępowania sądowego strona nie wyjaśniła swojego stanowiska ani nie podała brakujących informacji. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że skoro organy ustaliły, co znajduje potwierdzenie w materiale zgromadzonym w sprawie oraz nie budzi wątpliwości Sądu, że brak podstaw - z uwagi na niewiarygodność oświadczenia skarżącego dotyczącego jego sytuacji finansowej - do uznania, że została spełniona choćby jedna ustawowa przesłanka określona w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia, to przyjąć należy, że zasadnie odmówiły umorzenia przedmiotowej należności. Ponadto, wbrew zarzutom skarżącego, zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu odwoławczego została podjęta na właściwej podstawie prawnej. Przedmiotowa sprawa dotyczy bowiem umorzenia należności stanowiącej nienależnie pobrane świadczenie, tj. środków na podjęcie działalności gospodarczej, w kwocie [...] zł, nie zaś - kwestii zwrotu tego świadczenia, która została już prawomocnie rozstrzygnięta wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 215/16, oddalającym skargę P. G. na decyzję Wojewody Z. w przedmiocie zwrotu ww. świadczenia. Tym samym jego zwrot stał się wymagalny. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, by zaskarżone rozstrzygnięcie było dotknięte jakimikolwiek uchybieniami, które uzasadniałyby jego uchylenie. Skargę należało zatem oddalić, stosownie do art. 151 P.p.s.a, o czym orzeczono jak w sentencji.