II SA/Sz 394/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. M.J. zwrócił się do Starosty z prośbą o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt wykonania przez niego w latach 1985-1986 robót geodezyjnych - w ramach pozwolenia nr [...] wydanego w 1984 r. przez [...] - prac dotyczących nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...]. Starosta Powiatowy postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 217 § 2 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r, poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku, odmówił wydania zaświadczenia o wykonanych przez M.J. robotach geodezyjnych, o których mowa w jego wniosku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ I instancji wskazał, że nie zachodzą przesłanki do wydania żądanego zaświadczenia. Wnioskodawca bowiem nie wskazał przepisu prawa, który wymaga urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego, mających być przedmiotem zaświadczenia, nie podał również jakichkolwiek okoliczności, które uzasadniałyby jego interes prawny do uzyskania tego zaświadczenia. Ponadto dodał, że w ramach postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art.218 § 2 K.p.a., organ nie weryfikuje, ani też nie przetwarza danych zawartych w ewidencjach. Wyjaśnił także, iż organ nie prowadzi rejestru lub ewidencji prac geodezyjnych, których identyfikacja następowałaby na podstawie indywidualnie wydanego pozwolenia. Wskazał, że wnioskodawca żąda potwierdzenia wykonania prac geodezyjnych w latach 1985-1986, tj. w okresie kiedy państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny prowadzony był dla obszaru miasta [...] przez nieistniejące dziś Przedsiębiorstwo. Po zmianie granic administracyjnych i powstaniu Powiatu [...] (1 stycznia 2002 r.) dokumentacja dotycząca prowadzonych rejestrów i dzienników ewidencji prac geodezyjnych nie została przekazana do Powiatu. M.J. w dniu [...] złożył zażalenie na ww. postanowienie. Skarżący podniósł, że w sytuacji, gdy we wniosku o wydanie zaświadczenia brak jest wskazania interesu prawnego, czy przepisu prawa wymagającego urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego, organ winien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych podania, czego nie uczynił. Ponadto osoba, która wydała zaskarżone postanowienie w imieniu Starosty, podlegała wyłączeniu od udziału w postępowaniu, na podstawie art. 24 § 3 K.p.a., z uwagi na spór sądowy między nimi, który toczył się przed Sądem Rejonowym. W załączeniu skarżący przedłożył kopię postanowienia Starosty z dnia [...] wyłączającego T.B. - Geodetę Powiatowego - od udziału w postępowaniu z udziałem wnioskodawcy. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. i w zw. z art. 219 K.p.a. oraz art. 217 § 2 pkt 1 i 2 K.p.a., a także art. 7 b ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 6 a ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287), zwanej dalej "Prawem geodezyjnym i kartograficznym", po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty. Organ II instancji wskazał w rozstrzygnięciu, że pismem z dnia [...] zwrócił się do M.J. o wskazanie przepisu prawa, względnie o podanie interesu prawnego, uzasadniających uzyskanie żądanego zaświadczenia. W piśmie z [...] M.J. zakwestionował zasadność ww. wezwania, gdyż zażalenie z dnia [...] spełnia wymogi formalne. Jednocześnie w piśmie tym wnioskodawca zażądał wyłączenia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego od rozpoznania zażalenia. Żądanie to przekazano według właściwości Głównemu Geodecie Kraju, który następnie zwrócił je Wojewodzie wskazując, że wyłączenie organu od prowadzenia sprawy następuje z mocy prawa i zbędne jest wydanie jakiegokolwiek postanowienia w tej sprawie. To organ prowadzący sprawę winien samodzielnie ocenić, czy w danym przypadku zachodzą podstawy do jego wyłączenia. Dalej organ II instancji przytoczył treść art. 219 K.p.a. oraz art. 217 § 2 K.p.a. W jego ocenie, nie zostały spełnione przesłanki do wydania przedmiotowego zaświadczenia. Wnioskodawca nie przytoczył przepisu prawa, który nakłada obowiązek urzędowego potwierdzenia faktów objętych treścią żądanego zaświadczenia. Nie wskazał również interesu prawnego do uzyskania zaświadczenia. Organy administracji publicznej obu instancji, nie mogąc samodzielnie ustalić istnienia przepisu prawa, czy interesu prawnego, z uwagi na brak wskazania przez wnioskodawcę jakichkolwiek okoliczności za tym przemawiających, nie mogły pozytywnie ustosunkować się do jego żądania. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ wskazał, że art. 63 § 2 K.p.a. należy odpowiednio stosować w sprawie. Podanie z dnia [...] zawiera wszystkie wymagane elementy. Kwestia istnienia przepisu prawa, czy interesu prawnego, warunkującego wydanie zaświadczenia, jest treścią rozstrzygnięcia odmawiającego wydanie zaświadczenia. Odmienna interpretacja doprowadziłaby do sytuacji, że brak wskazania właściwego przepisu prawa, czy interesu prawnego, skutkowałby pozostawieniem takiego wniosku bez rozpoznania, a nie merytorycznym rozstrzygnięciem. Organ odwoławczy podkreślił następnie, że organ I instancji winien był zwrócić się do wnioskodawcy o stosowne wyjaśnienia. Uchybienie to jednakże nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż w celu jego wyeliminowania organ II instancji wystąpił do wnioskodawcy o wskazanie interesu prawnego lub przepisu prawa uzasadniających jego żądanie, jednakże bezskutecznie. Zarzuty skarżącego w powyższym zakresie są, zdaniem organu, bezzasadne, gdyż skarżący nie był wzywany do uzupełnienia braków formalnych pisma, a jedynie do wskazania przepisu prawa lub interesu prawnego do uzyskania żądanego zaświadczenia. Nadto, w ocenie organu II instancji, nie zachodziły przesłanki do wyłączenia T.B. Geodety Powiatowego od załatwienia sprawy. Okoliczność, że pomiędzy wnioskodawcą a pracownikiem załatwiającym sprawę kiedyś istniał zakończony już spór sądowy, nie przesądza o braku jego bezstronności. Postanowienie z dnia [...] zostało wydane w chwili, gdy spór sądowy był w toku, a ponadto dotyczyło spraw ówcześnie załatwianych w Starostwie Powiatowym. Nie jest więc adekwatne do obecnego stanu prawnego. Nie zaistniały również przesłanki powodujące jego wyłączenie od załatwienia sprawy, o których mowa w art. 25 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Przesłanka braku bezstronności, na którą powołuje się skarżący, odnosi się do pracownika organu, a nie do organu administracji publicznej. Poza tym skierowanie do wnioskodawcy pisma mającego na celu wyjaśnienie stanu faktycznego i w konsekwencji załatwienie sprawy zgodnie z wolą wnioskodawcy, w żadnym przypadku, nie może być uznane za działanie uzasadniające brak bezstronności. M.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w której wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przez pracownika organu, którego wyłączenia domagał się w piśmie z dnia [...]. Do tej jednak pory kwestia wyłączenia pracownika organu nie została rozpatrzona, co oznacza, iż organ pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy, a nawet w bezczynności. Jak wskazuje się w doktrynie, o wyłączeniu pracownika na podstawie art. 24 § 3 K.p.a. orzeka jego bezpośredni przełożony w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie. W tym miejscu skarżący przywołał orzeczenia sądów administracyjnych i podkreślił, że do dnia dzisiejszego nie otrzymał postanowienia w przedmiocie wyłączenia organu II instancji. Ponadto skarżący, wskazując na art. 136 K.p.a. i 128 K.p.a., podniósł, że zakres postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym nie jest tożsamy z zakresem postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji. Wskazuje na to treść art. 140 i art. 138 § 2 K.p.a., które łącznie wyznaczają granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, ani nawet w znacznej części, lecz jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego. W ocenie skarżącego, organ II instancji uchybił tym regułom. Organ II instancji powinien był przynajmniej uchylić postanowienie Starosty i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, udzielając organowi I instancji stosownych zaleceń. Poza tym postanowienie Starosty powinno było zostać uchylone już chociażby z tej przyczyny, że zostało wydane przez pracownika Starostwa, podlegającego wyłączeniu z postępowania na podstawie art. 24 § 3 K.p.a. Wspomniany wcześniej spór sądowy, chociaż już zakończony rodzi uzasadnione obawy, że T.B. rozpoznając wniosek działał w sposób stronniczy, o czym świadczy chociażby fakt zaniechania wezwania go do uzupełnienia braku formalnego wniosku i błyskawiczne, negatywne rozpoznanie tego wniosku. Nakaz bezstronnego wykonywania obowiązków służbowych jest jednym z podstawowych obowiązków służbowych pracownika organu administracji publicznej, powiązanym z obowiązkiem rzetelnego, sumiennego wykonywania tych obowiązków. W interpretacji tego pojęcia celowe jest uwzględnienie przepisu art. 8 Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Według art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem kontroli sądu, na skutek skargi M.J., stało się postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymujące w mocy postanowienie Starosty o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt wykonania przez skarżącego w latach 1985-1986 robót geodezyjnych, w ramach posiadanego w tym zakresie pozwolenia, dotyczących opisanych we wniosku nieruchomości. Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. (§ 2). Na podstawie art. 218 § 1 K.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. wydanie zaświadczenia przez organ administracji publicznej może być poprzedzone przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 219 K.p.a., zgodnie z którym odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przyczyną odmowy wydania zaświadczenia skarżącemu było ustalenie braku przesłanek prawnych do wydania zaświadczenia potwierdzającego fakty wskazane w jego wniosku. Wyjaśnić należy, że sposób w jaki ustawodawca ukształtował procedurę wydawania zaświadczeń, obliguje organ administracji publicznej - w przypadku złożenia przez osobę uprawnioną żądania wydania zaświadczenia - do ustalenia w pierwszej kolejności, czy przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia w formie zaświadczenia faktów lub stanu prawnego, potwierdzenia których osoba ta się domaga. Jeśli bowiem przepis prawa wymaga potwierdzenia pewnego stanu rzeczy zaświadczeniem, organ ma obowiązek jego wystawienia - bez potrzeby wnikania w prawny interes wnioskującego. W przypadku jednak, gdy nie zachodzi przesłanka z art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a., priorytetowym obowiązkiem organu jest ustalenie, czy wnioskujący posiada w wydaniu zaświadczenia interes prawny. W orzecznictwie sądowym ugruntowało się stanowisko, że jeśli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia, aby takie potwierdzenie otrzymać, musi wykazać swój interes prawny. Interes prawny w postępowaniu o wydanie zaświadczenia należy rozumieć jako istnienie przepisu prawa materialnego lub procesowego, z którego wynika dla jednostki konieczność uzyskania jakiegoś zaświadczenia (vide : wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 843/12, LEX nr 1330375). Przy czym interes prawny strony trzeba odróżnić od jej interesu faktycznego, który nie jest chroniony obowiązującym prawem (nie ma normy prawnej, na którą może się strona powołać w swej konkretnej sprawie). Sąd w pełni podziela stanowisko organów, że tej sprawie nie zaistniały przesłanki warunkujące wydanie skarżącemu zaświadczenia o treści zgodnej z jego wnioskiem z dnia [...]. Prawidłowo organy obu instancji przyjęły, że nie można wskazać normy prawa materialnego, która wymagałaby legitymowania się urzędowym zaświadczeniem, o które wnioskuje skarżący. Obowiązek taki nie wynika zwłaszcza z przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a skarżący, pomimo wezwania, nie wskazał żadnych innych regulacji prawnych z których wynikałaby konieczność potwierdzenia faktów, o których mowa w jego wniosku. Skarżący nie wykazał więc interesu prawnego w uzyskaniu spornego zaświadczenia. Zdaniem sądu, brak konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, który nakazywałby skarżącemu legitymowanie się żądanym zaświadczeniem, i niewykazanie interesu prawnego, słusznie doprowadziło organy do wniosku, że nie można uwzględnić żądania skarżącego, a to z kolei musiało doprowadzić do odmowy wydania zaświadczenia. Trafnie zauważył skarżący, że organ I instancji przed wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia winien był zobowiązać go do wskazania interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia i dopiero podjąć rozstrzygnięcie. Jednakże, w ocenie sądu, rację ma organ II instancji, że uchybienie to, wobec wyeliminowania go na etapie postępowania zażaleniowego, nie miało wpływu na zakończenie postępowania o wydanie zaświadczenia skarżącemu. Nie można zgodzić się również ze skarżącym, że wobec niewykonania wezwania o wykazanie interesu prawnego lub podanie przepisu prawa wymagającego potwierdzenia faktów z wniosku (pismo organu z [...]) należało zastosować sankcję z art. 64 § 2 K.p.a. Właściwą bowiem formą zakończenia postępowania uregulowanego w Dziale VII "Wydawanie zaświadczeń" K.p.a. w sytuacji gdy wnioskodawca nie spełnia przesłanek do wydania zaświadczenia – jest postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Nie można utożsamiać procedury sanowania braków formalnych pisma (takich jak brak podpisu, czy nawet precyzyjnego określenia, sformułowania żądania) z ustaleniem przesłanek warunkujących wydanie zaświadczenia, czyli z zobowiązaniem wnioskodawcy do wskazania interesu prawnego lub przepisu prawa - celem uzasadnienia żądania wydania zaświadczenia. Nie sposób też zaakceptować stanowiska skarżącego, że organ II instancji zobligowany był uchylić postanowienie Starosty i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania z zaleceniem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zasadą postępowania administracyjnego jest, że organ odwoławczy ponownie rozpoznaje w sprawę w jej całokształcie i ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Zdaniem sądu, w okolicznościach tej sprawy, ze względu na uproszczony charakter tego postępowania i zasadę szybkości postępowania, w sytuacji gdy z wniosku skarżącego nie wynikał omawiany interes prawny, nie ustalono też przepisu prawa określającego wymóg potwierdzenia faktów, o których mowa w jego wniosku, organ II instancji zasadnie skorzystał z możliwości uzupełnienia postępowania o wyjaśnienia strony w podanym zakresie (art. 136 K.p.a.). W kwestii zarzutu skarżącego dotyczącego bezczynności organu w sprawie wyłączenia pracownika organu I instancji w oparciu o art. 24 § 3 K.p.a., sąd zauważa, że skarżący nie składał w postępowaniu takiego wniosku, a jedynie stwierdził w zażaleniu, że pracownik, który wydał z upoważnienia Starosty postanowienie z [...] winien być wyłączony ze sprawy. Tym samym, w ocenie sądu, nie można przyjąć, że organ I instancji uchybił obowiązkowi rozpoznania wniosku o wyłączenie pracownika i przedwcześnie rozpoznał sprawę. Z kolei w odniesieniu do żądania wyłączenia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego od rozpoznania zażalenia, sąd stwierdził, że kwestia ta została właściwie wyjaśniona w toku postępowania, co uzasadnił organ w zaskarżonym postanowieniu. W tej sytuacji, zdaniem sądu, nie doszło do naruszenia zasady bezstronności i niezależności urzędników, o której mowa w art.8 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej. Mając na względzie powyższe, sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zatem, skarga okazała się nieuzasadniona i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie od organu kosztów postępowania, ponieważ zgodnie z art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.