II SA/Sz 399/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skarg Spółki A. i J. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych oraz na rzecz skarżącej J. D. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art 144 oraz art. 264 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), w związku z art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz art 152 ustawy z dnia 26 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), po rozpoznaniu zażaleń J. D. oraz Spółki A na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r., znak [...], w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał następujące ustalenia faktyczne: Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta, w sprawie wszczętej z wniosku Z. S. o rozgraniczenie nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta [...], oznaczonej numerem [...], z działkami sąsiednimi, zatwierdził wyznaczone położeniem punktów i przebieg linii granicznych na odcinkach z nieruchomościami sąsiednimi: 1 działką nr [...] z obrębu ewidencyjnego nr [...], będącą własnością Powiatu S. w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Powiatowych w [...] - ulica [...] 2. działką nr [...] z obrębu ewidencyjnego nr [...], będącą własnością Gminy Miasto [...], 3. działką nr [...] z obrębu ewidencyjnego nr [...], będącą własnością pani J. E. D., położoną przy ulicy [...], 4. działką nr [..] z obrębu ewidencyjnego nr [...], będącą własnością Gminy Miasto [...], w wieczystym użytkowaniu Spółka A, położoną przy ulicy [...]. W tej samej dacie organ I instancji wydał postanowienie o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego w wysokości [...] zł oraz zobowiązał właścicieli/użytkowników wieczystych rozgraniczanych nieruchomości do zapłaty w odpowiednich częściach, tj.: - Z. S. - wieczystego użytkownika działki numer [...] - w kwocie [...] zł, - J. D. właściciela działki numer [...] -w kwocie [...] zł, - Spółka A w [...] - wieczystego użytkownika działki numer [...] -w kwocie [...] zł - Powiat S. - właściciela działki numer [...] - w kwocie [...] zł, - Gminę Miasto [...] właściciela działki [...]- w kwocie [...] zł. Na powyższe postanowienie zażalenie w terminie wniosła J. D. oraz spółka A - reprezentowana przez T. D. Zażalenie po terminie wniosła także w dniu 21 października 2014 r. Z. S. Kolegium uznało, że wobec skutecznego wniesienia zażalenia przez inne strony, a co za tym idzie nie uzyskanie przez postanowienie statusu ostateczności, stanowisko Z. S., należało potraktować jako wyrażone w trybie art. 10 K.p.a. i rozważyć w toku rozpatrywania zażaleń złożonych przez innych uczestników postępowania. Następnie Kolegium uzasadniło podjęte rozstrzygnięcie wskazując, między innymi, że z obowiązujących przepisów wynika, iż koszty postępowania rozgraniczeniowego, a w szczególności koszty technicznych czynności geodety związanych z ustaleniem i geodezyjnym zastabilizowaniem przebiegu granicy w terenie, obciążają właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Skoro bowiem czynności te dotyczą prawnego ustalenia fizycznego zakresu przedmiotu własności, to bez wątpienia są to koszty poniesione w interesie właścicieli. Zdaniem Kolegium, skonstruowane przez ustawodawcę zasady partycypacji właścicieli w kosztach rozgraniczenia nieruchomości powodują, iż nie sposób przyjąć jakoby koszty rozgraniczenia obciążały tę stronę, na której wniosek wszczęto postępowanie. Dlatego prawidłowo organ I instancji obliczając koszty postępowania dokonał ich wyliczenia biorąc po uwagę wykaz punktów granicznych, z których korzystają poszczególni posiadacze sąsiadujących nieruchomości. W tym zakresie dla praw rzeczowych do nieruchomości Z. S. miało znacznie 7 punktów granicznych zaś dla innych podmiotów odpowiednio: J. D. - 2, [...] - 3, Powiat S. - 1, Gmina [...]- 5. Wyznaczenie 1 punktu granicznego kosztowało [...] zł. Dalej prawidłowo ustalono, że punkt graniczny [...] ma znacznie dla 4 podmiotów, 622 dla 3, 628 dla 3 pozostałe zaś dla 2. W konsekwencji powyższego wynikłe w toku postępowania koszty, stosownie do liczby punktów wytyczających granice, rozdzielono na poszczególnych uczestników postępowania. Odnosząc się do twierdzeń Z. S. Kolegium wyjaśniało, że literalne brzemiennie art. 152 k.c. dawałoby podstawy do rozdzielenia kosztów postępowania "po równo" gdyby dotyczyło odcinka granicy, w której nie ma żadnych punktów granicznych z których korzystają więcej niż dwie nieruchomości. W sytuacji gdy podmiotów graniczących ze sobą było więcej, konieczne było odpowiednie odniesienie się do obiektywnego i mierzalnego parametru wpływu na wysokość kosztów prac geodezyjnych, którym jest niewątpliwie liczba punktów granicznych mających znacznie dla poszczególnych w podmiotów. J. D. oraz Spółka A zaskarżyli powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wnosząc oddzielnie skargi. Skarga J. D. została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Sz 400/15, a Spółki A pod sygn. akt II SA/Sz 399/15. W obu skargach wydanemu postanowieniu postawiono identyczny zarzut, tj. niewłaściwego zastosowania przepisu art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. wobec obciążenia J. D. oraz Spółki A częściowymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego, pomimo braku przesłanek stosowania tego przepisu wobec J. D. oraz Spółki A, albowiem to konkretne postępowanie nie było wszczęte ani na ich wniosek, ani w ich interesie, a J. D. oraz Spółka A od początku postępowania twierdzili, że prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego było nieuzasadnione i nie w ich interesie, co znalazło uzasadnienie w końcowym rozstrzygnięciu, że granica przebiega prawidłowo - zgodnie z aktualnym stanem faktycznym. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że nie zgadzają się z interpretacją Samorządowego Kolegium Odwoławczego cytowanej w sprawie uchwały NSA, jakoby sformułowanie "może" miało takie znaczenie, iż organ jest zobligowany do obciążenia skarżących kosztami sporządzenia opinii wbrew woli i interesowi skarżących, a w konsekwencji niepotrzebnej. Zdaniem skarżących z treści uchwały wynika, że ocenie organu zostało pozostawione, czy zachodzą przesłanki do obciążenia strony kosztami, w szczególności ustalenie, czy istniał interes strony w prowadzeniu postępowania. W rozpoznawanym przypadku postępowanie było prowadzone wyraźnie wbrew ich woli, a wynik postępowania wskazuje jednoznacznie na to, że postępowanie rozgraniczeniowe było prowadzone niepotrzebnie. Skarżący nie mieli żadnego interesu w prowadzeniu tego postępowania, a o tym jak przebiegają granice, wiedzieli przed przeprowadzeniem postępowania. Wskutek prowadzonego postępowania nie ustalono stabilnej granicy, albowiem ta stabilna granica była już wcześniej ustalona. W rozpoznawanej sprawie nie przejawił się żaden interes skarżących w prowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego. Jedyną osobą, która powinna zostać obciążona kosztami postępowania rozgraniczeniowego jest wnioskodawczym – Z. S. Ona miała potrzebę zapoznania się ze stanowiskiem geodety i to ona powinna ponieść wszystkie koszty prac wywołanych jej wnioskiem. Na rozprawie, który odbyła się w dniu 29 lipca 2015 r., Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwaną dalej "P.p.s.a." połączyć sprawę ze skargi J. D. sygn. akt II SA/Sz 400/15 ze sprawą ze skargi Spółki A sygn. akt II SA/Sz 399/14 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalej prowadzić sprawę pod sygn. akt II SA/Sz 399/15. Obecna na rozprawie Z. S. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Ponadto wyjaśniła, że wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji ale z pisma Prezydenta Miasta wynika, że wniosła je po terminie. Do dnia rozprawy nie otrzymała odpowiedzi od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. W związku z powyższym Sąd postanowił, na podstawie 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zawiesić postępowanie celem wyjaśnienia czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. rozpatrzyło wszystkie zażalenia wniesione na postanowienie organu I instancji. Pismem z dnia 24 sierpnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wyjaśniło, że jak wynika wprost z treści zaskarżonego postanowienia, nie znalazło podstaw do "odrębnego" orzekania o uchybieniu terminowi do wniesienia zażalenia przez Z. S. i stwierdziwszy fakt skutecznego zainicjowania przez inne strony postępowania zażaleniowego dotyczącego kwestionowanego postanowienia, spóźnione jedynie w zakresie możliwości zainicjowania postępowania zażaleniowego pismo Z. S. zostało włączone do akt sprawy zainicjowanej zażaleniami J. D. i Spółki A, a wyrażone w owym zażaleniu stanowisko strony potraktowano jako jej wypowiedź w trybie art. 10 K.p.a. Powyższe odnotowano w treści uzasadnienia postanowienia. Kolegium podkreśliło, że w jego ocenie w powyższych okolicznościach nie było podstaw do stwierdzania postanowieniem uchybienia terminowi do wniesienia zażalenia, albowiem w dacie orzekania przez organ odwoławczy kwestionowane także przez Z. S. postanowienie nie miało charakteru ostatecznego, przed organem II instancji toczyło się postępowanie dotyczące wzruszenia postanowienia o ustaleniu kosztów rozgraniczenia a zatem istniała możliwość a nawet obowiązek rozważenia stanowiska także tej strony w toku orzekania. Postanowieniem z dnia [...] r. Sąd podjął z urzędu zawieszone postępowanie, następnie skierował sprawę do rozpoznania na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o Ustroju Sądów Administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej "P.p.s.a.", Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż podstawową zasadą postępowania administracyjnego wynikającą z przepisu art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – dalej zwanej "K.p.a.") jest to, że wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. Tylko takie działanie umożliwia organowi odwoławczemu zrealizować zasadę wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności koniecznych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron wywołuje daleko idące skutki prawne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest także stanowisko, że decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. (jako wydanej bez podstawy prawnej). Analogiczne stanowisko zaprezentował już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1230/04, nie publ. oraz w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1198/09, LEX 746416. Wskazana powyżej zasada, z mocy art. 144 K.p.a., zastosowanie znajduje w postępowaniu zażaleniowym. Podkreślić również należy, iż to organ odwoławczy winien, w ramach rozpoznawania środków zaskarżenia, w sytuacji występowania w postępowaniu wielości stron, w pierwszej kolejności ustalić czy wszystkie prawidłowo wniesione środki odwoławcze zostały przekazane do rozpoznania przez organ I instancji aby móc zrealizować postulat łącznego ich rozpoznania w jednym terminie. W rozpoznawanej sprawie obowiązek łącznego rozpatrzenia wszystkich zażaleń nie został spełniony, bowiem zażalenie Z. S. ani nie zostało rozpatrzone, ani nie wydano postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do jego wniesienia. Przyjęcie, tak jak to uczyniło Kolegium, że zażalenie Z. S. stanowi stanowisko strony w sprawie wyrażone na mocy przepisu art. 10 K.p.a., byłoby słuszne tylko w przypadku gdyby prawomocnie stwierdzone zostało, że zażalenie to wniesione zostało po terminie. Tylko bowiem w takiej sytuacji Z. S. mogła zostać potraktowana jako strona postępowania, która nie wniosła zażalenia. Niedopełnienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. obowiązku łącznego rozpatrzenia wszystkich zażaleń złożonych na postanowienie Prezydenta Miasta stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec stwierdzonych uchybień postępowania administracyjnego, niecelowym jest odnoszenie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy i koszty wynagrodzenia pełnomocnika Sąd orzekł na zasadzie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.