II SA/Sz 40/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] Nr [...], II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Burmistrz Miasta wymierzył Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. P. karę pieniężną w wysokości [...]zł za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności poprzez ustawienie rusztowania przy ul. P. obręb [...] na powierzchni chodnika [...]m² bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu [...]r. przeprowadzona kontrola ujawniła zajęcie pasa drogowego ulicy P. pod rusztowanie. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że rusztowanie umieścił w pasie drogowym J. B. Właściciel rusztowania oświadczył, że wykonywał elewację w związku z decyzją Wspólnoty Mieszkaniowej na budynku administrowanym przez B. T. B. S., dalej [...]. W trakcie oględzin, pełnomocnik [...] oświadczył, że to [...] zleciło ustawienie rusztowania na ulicy P. bez zgody zarządcy oraz że rusztowanie to zostało zdemontowane w dniu [...]r. Postępowanie administracyjne, w sprawie wymierzenia kary za umieszczenie rusztowań w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi wobec J. B. umorzono decyzją z dnia [...]r. Organ I instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...]r. nakładającą na B. T. B.S. Sp. z o.o. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego i umorzyło postępowanie. Organ I instancji powołał się na opinię Kolegium, które stwierdziło, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia powinno zostać wszczęte w stosunku do podmiotu, który odpowiada za zajęcie pasa drogowego. Podmiotem tym w przedmiotowej sprawie jest wspólnota mieszkaniowa jako inwestor, nie zaś jej zarządca, który ją jedynie reprezentuje. W trakcie postępowania przed organem I instancji, Wspólnota Mieszkaniowa została zawiadomiona o możliwości zapoznania się zebranymi dowodami w sprawie, jednak z prawa tego nie skorzystała. Od decyzji Burmistrza Bi. z dnia [...]r. Wspólnota Mieszkaniowa złożyła odwołanie, domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania. W odwołaniu zarzucono naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, prowadzące do błędnych ustaleń podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego oraz co do okresu, w którym miało miejsce zajęcie tego pasa. W odwołaniu wskazano, że w postępowaniu pominięto zarządcę wspólnoty tj. B. T. B. S. Odwołująca się wskazała również, że w dniu[...]. złożyła wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, który do tej pory nie został rozpatrzony. Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy wskazał, iż w myśl art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenia wymaga umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej czy obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, umieszczenie reklam, a także zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w innych celach ( art. 40 ust.2 ustawy). Z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) wynika, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast z regulacji art. 6, art. 18, art. 21 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali wynika, że ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. W myśl art. 18 ust.1 ww. ustawy właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. Zarząd wspólnoty zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali kieruje sprawami wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Natomiast nie jest sam w sobie podmiotem praw i obowiązków a jedynie działa w imieniu wspólnoty za zgodą której wykonuje czynności zarządcze. Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego wspólnota jest stroną postępowania administracyjnego w sprawach jej uprawnień czy obowiązków dotyczących nieruchomości wspólnej, co oznacza że to na wspólnocie ciążą obowiązki związane z planowanym zajęciem pasa drogowego. Organ II instancji podał, iż ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych tj. określenie daty początkowej i końcowej zajmowania pasa drogowego, określenie powierzchni tego pasa czy okoliczności nierozpatrzenia złożonego przez Spółkę [...]wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa odbywało się w trakcie poprzednio prowadzonego postępowania, w którym spółka występowała jako strona i miała zapewnioną możliwość brania czynnego udziału w tym postępowaniu, lecz z własnej woli z tej możliwości nie skorzystała. Odnosząc się do zarzutów nieprawidłowości, w ustaleniu okresu w którym nastąpiło zajęcie pasa drogowego, Kolegium wskazało, że mimo iż umowa jaka łączyła wspólnotę z wykonawcą prac budowlanych J. B. została zawarta w dniu [...] r. to organ stwierdził zajęcie pasa już dnia 3 marca 2008 r. Organ odwoławczy podkreślił, że samo zawarcie umowy na piśmie nie wywołuje skutków prawnych co do obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Dla powstania obowiązku nałożenia kary zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, istotny jest fakt zajmowania pasa, niezależnie od zawarcia, czy też niezawarcia umowy na wykonywanie prac z którymi związane jest zajęcie pasa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż mimo że Spółka [...] złożyła wniosek o zajęcie pasa drogowego w dniu [...]r., to nastąpiło to już po faktycznym zajęciu pasa, które miało miejsce dnia [...]r., a zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w myśl art. 40 ustawy o drogach publicznych nie może być wydane wstecz. Ponadto organ dodał, że wniosek Spółki i tak nie mógł być rozpatrzony gdyż spółka wezwana do uzupełnienia braku formalnego wniosku, przez złożenie zatwierdzonego projektu zmian organizacji ruchu, wniosku nie uzupełniła. W końcowej części uzasadnienia wskazano, że obliczając wysokość kary odpowiadającej dziesięciokrotności opłaty, organ obliczył wysokość opłaty stosując stawkę wynikającą z uchwały Rady Miasta Białogard z dnia 29 września 2004 r. nr XXII/196/04 w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest Miasto . Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości w B., reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze powtórzono zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz zarzucono naruszenie : - art. 15 kpa w zw. z art. 77 kpa przez brak ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniu, - art. 19 ust.2 pkt 4 , art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust.13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że strona skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego. Skarżąca podniosła, że nie odpowiada za zajęcie pasa drogowego w rozumieniu ustawy o drogach publicznych a decyzja została skierowana do niewłaściwego podmiotu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) zadaniem sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji, a jedynym jej kryterium jest legalność czyli zgodność z prawem zaskarżonych aktów. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi ustawa z 21 marca 1988r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) – zwana dalej ustawą. W myśl art. 40 ust.1 ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca ten wymierza karę w drodze decyzji administracyjnej w wysokości dziesięciokrotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ustawy. Sąd nie podziela stanowiska organów, że podmiotem, na który należało nałożyć karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia winna być Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. P. w B. Jakkolwiek Sąd podziela zdanie organu, że Wspólnoty Mieszkaniowe mogą co do zasady mieć przymiot strony postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie, to ustalenie poczynione w niniejszej sprawie jest niewłaściwe. Wskazane przepisy ustawy o drogach publicznych tj. art. 40 ust.12 pkt 1 mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Sąd w niniejszym w składzie podziela pogląd prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z 3 grudnia 2008r. sygn. II GSK 560/08, wskazujący, że bezwzględnego charakteru wskazanych przepisów nie może zmienić umowa jaką zawierają wykonawcy robót ze Wspólnotą, czy też działającym w jej imieniu zarządcą. Organy administracyjne nie mają kompetencji aby w postępowaniu administracyjnym ustalać ewentualną odpowiedzialność poszczególnych podmiotów procesu inwestycyjnego za brak zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Czyli kwestii legitymacji do bycia stroną w postępowaniu o nałożeniu sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa bowiem jako instrument prawa cywilnego, co do zasady, wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś nie będący jej stroną organ administracji publicznej. Tak więc nie można skutecznie powoływać się na umowę jako instrument prawny znoszący unormowanie wynikające z art. 40 wymienionej ustawy, które winno być podstawą ponownego orzekania. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje obu instancji. Nadto Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 tej ustawy.