II SA/Sz 400/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska /spr./ Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu ucznia do szkoły I stwierdza nieważność skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia[...] , Nr [...], II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, III zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. M. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. M. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...], Nr [...] w sprawie zwrotu kosztów przejazdu ucznia M. M.. Wydanie powyższej decyzji poprzedzał następujący tok sprawy. B. M. wnioskiem z dnia [...] wystąpiła do Burmistrza o refundację kosztów dowożenia niepełnosprawnego syna M. M. do Szkoły Podstawowej koło. Wnioskodawczyni wskazała, że syna dowozi do szkoły własnym samochodem. W dniu [...] Burmistrz zawarł z B. M. –na okres od [...] umowę w sprawie zwrotu kosztów dowozu Jej dziecka do Ośrodka Szkolno-Wychowawczego [...]. Strony ustaliły, między innymi, że miesięczne koszty przejazdu dziecka i opiekuna wynoszą [...] zł. Podstawą do wypłaty będzie zaświadczenie z ośrodka o obecności dziecka w szkole w danym miesiącu. W dniu [...] strony zawarły na okres od [...] do [...] kolejną umowę w sprawie zwrotu kosztów dowozu M. M. na warunkach jak w umowie z dnia [...]. B. M. pismem z dnia [...] zwróciła się do Burmistrza o refundację kosztów dowozu syna do Ośrodka Szkolno-Wychowawczego [...] za okres od [...] do [...]. Burmistrz odpowiadając na powyższy wniosek w piśmie z dnia [...] stwierdził, że zwrot kosztów na dojazd dziecka realizowany jest od [...] tj. od momentu złożenia wniosku. Następnie B. M. w dniu [...] zwróciła się do Burmistrza o wydanie decyzji w sprawie refundacji kosztów dowozu syna za okres od [...] do [...]. Burmistrz pismem z dnia [...] poinformował B. M., że nie ma podstaw do wydania decyzji . Wobec powyższego stanowiska organu, B. M. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na bezczynność Burmistrza . Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] uznało zażalenie strony za uzasadnione i wyznaczyło organowi termin do [...] do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu kosztów dowożenia M. M. do Ośrodka Szkolno-Wychowawczego [...]. Burmistrz decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 104 kpa w związku z art. 17 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) odmówił wydania decyzji w sprawie zwrotu kosztów przejazdu M. M. do Ośrodka Szkolno-Wychowawczego [...] za okres od [...]. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono między innymi, że przepis art. 17 ust.3a ustawy o systemie oświaty stanowi podstawę do zawarcia umowy cywilno-prawnej w sprawie zwrotu kosztów, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Przepis ten nie daje podstawy do wydania decyzji administracji. Ponadto organ wskazał, że nie widzi podstaw refundacji kosztów przejazdu za czas przed złożeniem wniosku, tym bardziej, że wnioskodawczyni nigdy nie sprecyzowała kosztów jakie poniosła ani nie naprowadziła dowodów na wysokość ich poniesienia. Na skutek odwołania wniesionego przez B. M. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] [...], uchyliło decyzję Burmistrza z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kolegium uznało, że organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję bez podstawy prawnej, oraz że postanowienie organu II instancji z dnia [...] winno zostać wykonane, a wydaną decyzją należy skonkretyzować prawa i obowiązki strony w celu uzyskania wnioskowanego świadczenia. Decyzją z dnia [...] Burmistrz , na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kpa (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 17 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 z późn. zm.) postanowił: 1. zwrócić koszty przejazdu ucznia M. M., realizującego obowiązek szkolny w Ośrodku Szkolno-Wychowawczym [...] wraz z opiekunem w ten sposób, że zwrot kosztów za dowóz będzie następował raz w miesiącu, po przedłożeniu Zespołowi Ekonomiczno-Administracyjnemu Szkół biletów za dowóz środkami komunikacji publicznej na trasie [...], [...], ze zniżką [...]% dla ucznia i [...]% dla opiekuna - zgodnie z ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz.U. z 2002 r. Nr 175, poz. 1440 z późn. zm.) 2. decyzja obowiązuje od [...] roku. 3. zwrot kosztów dowozu za miesiące [...] roku nastąpi na podstawie dostarczonych biletów za miesiąc [...]roku i zaświadczenia z Ośrodka Szkolno-Wychowawczego [...]o datach wyjazdu ucznia M. M. w miesiącach [...]. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji przedstawił dotychczasowy tok sprawy i wskazał, że zgodnie z art. 17 ust.3a ustawy o systemie oświaty, orzekł że podstawą zwrotu kosztów będą dostarczane bilety przy uwzględnieniu należnych ulg za przejazd. Zdaniem organu, takie rozstrzygnięcie uzasadnia wykładnia językowa przepisu art. 17 ust. 3 a powyższej ustawy stanowiącego, że "obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym .... bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, gimnazjum lub ośrodka umożliwiającego realizację obowiązku szkolnego ... albo zwrot kosztów przejazdu ucznia i opiekuna środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice." Stosownie do tego, że "zwrot" powinien nastąpić po dokonanym wydatku, czyli poniesionych kosztach. W odwołaniu od tej decyzji B. M. zarzuciła organowi rażące naruszenie art. 17 ust.3a ustawy o systemie oświaty, art. 7 i 8 Kpa, art. 68, art. 69 i art. 70 Konstytucji RP oraz art. 23 Konwencji o prawach dziecka z dnia 20 listopada 1989r. przyjętej przez Zgromadzenie ONZ (Dz.U. z 1991r. Nr 120, poz. 526) i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Odwołująca się podniosła, że organ I instancji wydając decyzję w dniu [....] rażąco naruszył prawo poprzez dowolną zmianę stanowiska, zasadę równości podmiotów wobec prawa oraz słuszny interes stron. Na podstawie poprzednio zawartych umów organ I instancji zwracał zryczałtowane koszty dowozu syna. Obecnie wydana decyzja wprowadza konieczność przedstawienia każdorazowo biletów za dowóz publicznymi środkami komunikacji publicznej, mimo iż zarówno w poprzednim okresie jak i obecnie dziecko jest dowożone samochodem jego rodziców. Zdaniem strony ustawodawca dopuścił możliwość dowiezienia dziecka własnym samochodem a refundację tych kosztów w wysokości kosztów przejazdu, tak jak gdyby został dokonany środkami komunikacji publicznej. Zmiana przyjętego sposobu rozliczania stanowi zatem faktyczną odmowę wydania decyzji o refundacji kosztów, w sytuacji, gdy nie można podróżować z niepełnosprawnym środkami komunikacji miejskiej. Ponadto strona podniosła, że organ I instancji nie wydał decyzji w kwestii zwrotu kosztów dowozu od [...] do [...] oraz nie określił okresu na jaki została wydana. B. M. uzasadniła też obszernie naruszenie wskazanych przepisów Konstytucji RP i art. 23 Konwencji o prawach dziecka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 17 ust.3a ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz.U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. M. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium - jak wynika to z uzasadnienia decyzji tego organu – przedstawiło dotychczasowy tok sprawy i wskazało, że art. 17 ust.3a ustawy o systemie oświaty wynika, iż realizacja przez gminę obowiązku zapewnienia uczniom bezpłatnego transportu do placówki oświatowej może następować albo poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu, albo poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu, albo poprzez zwrot kosztów przejazdu ucznia i opiekuna środkami komunikacji publicznej. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego nie ma podstaw do jej uchylenia. Wbrew twierdzeniom strony, organ I instancji właściwie określił okres na jaki wydał decyzję. Użycie bowiem zwrotu "zwrot kosztów przejazdu należy się za okres realizacji obowiązku szkolnego", oznacza, że zakończenie realizacji tego obowiązek spowoduje wygaśnięcie decyzji, natomiast do czasu jego trwania decyzja podlega wykonaniu. B. M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji . Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy naruszył praktycznie wszystkie zasady postępowania administracyjnego oraz dokonał nadinterpretacji przepisów ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tj. Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Ustawodawca nie określił bowiem zasad dokumentowania wydatków poniesionych przez rodziców, nie istnieją więc podstawy do żądania okazywania biletów komunikacji publicznej. Skarżąca podniosła, że w istocie nie żąda pokrycia faktycznych kosztów dowożenia syna do ośrodka. Zapewnia dziecku dojazd własnym samochodem. Taki środek transportu jest najmniej uciążliwy dla dziecka i opiekuna. Poruszanie się publicznym środkiem transportu (tylko PKP) oznacza konieczność dokonywania przesiadek, co jest kłopotliwe samo w sobie nie wspominając o podróży z niewidomym dzieckiem. Ponadto zarzuciła, że Kolegium nie odniosło się do żądań zawartych w odwołaniu tj. wydania postanowienia sygnalizacyjnego i zwrotu kosztów dowozu dziecka na okres od [...] do [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu [...] skarżąca przedłożyła odpis wniosku z dnia [...] o zawarcie umowy w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu syna M. M. do Ośrodka Szkolno-Wychowawczego [...] w roku szkolnym [...]. Wojewódzki Sad Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/, sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach kontroli legalności, zgodnie z art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie B. M. wniosła skargę na decyzję ostateczną, mocą której przyznano zwrot kosztów przejazdu syna M. M. do szkoły poczynając od [...]. Natomiast z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca akceptując formę rozpatrzenia Jej wniosku tj. wydanie decyzji administracyjnej, nie godzi się z określonymi w tym akcie warunkami zwrotu kosztów przejazdu Jej syna do szkoły, a jednocześnie kwestionuje nie objęcie tym rozstrzygnięciem Jej wniosku o zwrot kosztów przejazdu dziecka za okres od [...] do [...]. W związku z tak rozumianą treścią skargi należy zauważyć, że Sąd kontrolując zgodność decyzji z prawem , nie może wykraczać poza granice przedmiotowe zaskarżonego aktu. Jeśli zatem skarżąca kwestionuje brak rozstrzygnięcia organu co do wniosku o zwrot kosztów przejazdu za okres od [...] do [...], czyniąc to w ramach skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], to zrzut taki jest bezprzedmiotowy z powodu braku rozstrzygnięcia, i to w obu instancjach w tym zakresie, co jednak nie zamyka skarżącej drogi do dochodzenia roszczeń w zakresie nie objętym rozstrzygnięciem poddanym kontroli sądu. Odnosząc się zatem do zarzutów skargi w części dotyczącej przedmiotu rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja niezgodna jest z prawem i to z przyczyn dalej idących niż podniesiono w skardze. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga wyjaśnienia dwóch wiążących się ze sobą kwestii prawnych: - po pierwsze, formy rozpatrzenia wniosku o zwrot kosztów przejazdu ucznia i opiekuna środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice; - po drugie, wykładni art. 17 ust.3a ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty /tekst jednolity Dz.U. z 1999r. Nr 67, poz. 329 ze zm./. Odnosząc się do kwestii pierwszej podnieść należy. że ustawa z dnia 27 czerwca 2003r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. Nr 137, poz. 1304/ wprowadziła – z mocą od 21 sierpnia 2003r. - do ustawy o systemie oświaty art. 17 ust.3a stanowiący, że: "Obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 71b, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, gimnazjum lub ośrodka umożliwiającego realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust.7, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym ze sprężonymi niepełnosprawnościami albo zwrot kosztów przejazdu ucznia i opiekuna środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice". W ocenie Sądu, przyznanie zwrotu kosztów przejazdu, o których mowa w art. 17 ust.3a ustawy nie następuje w formie decyzji administracyjnej. Dla wyjaśnienia tej kwestii przypomnieć wypada, że prawo administracyjne zna różne formy działania organów administracji publicznej w indywidualnych sprawach. Najogólniej rzecz ujmując akt administracyjny kończący indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej może przybrać postać decyzji, postanowienia, czynności materialno-technicznej, pisma, zaświadczenia, zarządzenia, uchwały - w zależności od tego jaką formę załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej przewidują odpowiednie, mające w niej zastosowanie, przepisy prawa materialnego. Te różne formy załatwienia indywidualnych spraw administracyjnych znajdują swoje odzwierciedlenie w art. 3 § 2 pkt 1-4 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) określającym katalog rozstrzygnięć, na które służy skarga do sądu administracyjnego. Pamiętać przy tym trzeba, że ustawodawca zastrzegając decyzyjne załatwienie sprawy nie zawsze akt taki nazywa decyzją, a często posługuje się takimi określeniami jak: orzeczenie, zezwolenie, rozkaz personalny itp. Przepisy prawa materialnego przewidują niejednokrotnie decyzyjną formę załatwienia sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale również przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy, np. "zezwala", "stwierdza", "przydziela" (por. uchwała składu 5 sędziów NSA z 15.11.1999 r. OPK 24/29; ONSA 2000, nr 2 poz. 54). Z drugiej jednak strony, decyzyjnego sposobu załatwienia sprawy, nie wolno domniemywać. Decyzja administracyjna może być wydana wyłącznie w takiej sprawie administracyjnej, w której rozstrzygnięcie oparte jest na przepisie prawa przewidującym (w sposób bezpośredni lub dorozumiany) załatwienie tej sprawy w formie decyzji. Decyzja administracyjna wydana w sprawie, której załatwienia w formie decyzji administracyjnej nie przewidują przepisy prawa, podlega stwierdzeniu nieważności jako decyzja wydana bez podstawy prawnej (vide wyrok NSA z dnia. 1 sierpnia 2001, sygn: akt II SA/Ka 210/00 nie publ.). Prezentowane w niniejszej sprawie stanowisko, nie jest odosobnione w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Za tym, że zwrot kosztów o jakim mowa w niniejszej sprawie przyznawany jest w formie czynności materialno-technicznej opowiedziały się sądy administracyjne we wcześniejszych wyrokach (w sprawach: SA/Rz 294/03 z dnia 9 września 2003r., II SA/Rz 715/04 z dnia 14 września 2004r. OSK 1909/04 z dnia 14 kwietnia 2005r., II SAB/Sz 41/05 z dnia 19 kwietnia 2006r./. Podkreślenia jednak wymaga, że inna byłaby sytuacja w przypadku braku materialno-prawnych przesłanek uzasadniających zwrot kosztów przejazdu lub gdy organ rozpatrujący wniosek ustali, że w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania w rozumieniu art. 105 kpa, w takich bowiem okolicznościach organ byłby zobowiązany wydać decyzję administracyjną. Skoro zatem, przepisy stanowiące o zwrocie kosztów w sytuacji uwzględnienia wniosku strony, nie wymagają zachowania formy decyzji, to wydanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nastąpiło bez podstawy prawnej, co stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 kpa obligowało Sąd do stwierdzenia ich nieważności. Odnosząc się do drugiej z wyżej usystematyzowanych kwestii podnieść należy, że przepis art. 17 ust.3a ustawy o systemie oświaty, przewiduje wyłącznie dwie formy realizacji obowiązku gminy zapewnienia uczniom niepełnosprawnym, wskazanym w przepisie, transport i opieki w czasie przewozu do właściwej szkoły. Pierwszą jest zapewnienie bezpośrednio przez gminę bezpłatnego transportu i opieki a drugą, która może mieć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy dowożenie zapewniają rodzice – zwrot kosztów przejazdu ucznia i opiekuna środkami komunikacji publicznej. Ustawodawca we wskazanym przepisie, poza określeniem, że w przypadku gdy dziecko dowożą rodzice, gmina obowiązana jest zwrócić rodzicom koszty w takiej wysokości jakie ponieśliby gdyby dziecko dowożone było środkami komunikacji publicznej /PKS lub PKP/, nie określił innych przesłanek zwrotu. Oznacza to, że jeśli dziecko dowożone jest samochodem, to rodzicom należy zwrócić taką kwotę jaką zapłaciliby korzystając ze środków komunikacji publicznej. Uzależnienie zatem zwrotu kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego przez rodziców transportem prywatnym od przedstawienia biletów komunikacji publicznej, nie znajduje umocowania w przepisie prawa materialnego. Niezależnie od powyższego, zobowiązanie wnioskodawczyni do przedłożenia takich biletów nakłada na nią obowiązek niewykonalny, skoro z tej formy dowozu dziecka nie korzysta. Takie postępowanie organu godzi w zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6 kpa i art. 7 kpa. Ponadto w świetle trafnie podniesionych w skardze zarzutów o niestałości poglądów organu I instancji, który w przeszłości w takim samym stanie faktycznym nie wymagał przedłożenia biletów komunikacji publicznej, stwierdzić trzeba, że obecne postępowanie organów obu instancji narusza również zasadę wyrażoną w art. 8 kpa tj. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Z tych względów należało orzec jak w sentencji – co do pkt I na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.), a co do pkt II wyroku na podstawie art. 152 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania oparte zostało o przepisy art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.