II SA/Sz 400/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi D. K. i K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału działek oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 ze zm.) zwanej dalej: "k.p.a.", art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204) zwanej dalej: "u.g.n.", po rozpatrzeniu zażalenia D. K. i K. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy U. M. z dnia [...] r., nr [...] negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału działki nr [...] położonej w obrębie U. M.. Z przedstawionego w ww. postanowieniu II instancji stanu faktycznego sprawy wynika, że D. K. i K. K. wystąpili do organu I instancji z wnioskiem z dnia 3 grudnia 2018 r. o zaopiniowanie przedłożonego projektu podziału działki nr [...] w obr. ew. U. M. , na [...] działek nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji zaopiniował negatywnie przedłożony projekt podziału nieruchomości, ze względu na jego sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt przewidywał bowiem wydzielenie działki drogowej (dz. nr [...]) o szerokości 6 m, tymczasem plan miejscowy przewiduje wydzielenie dróg o szerokości 10 m (§ 16 pkt 6). Wnioskodawcy wystąpili z zażaleniem na postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. Podnosili, że wymóg 10 m szerokości dla drogi wewnętrznej nie dotyczy przedmiotowej sytuacji i nie powinien być tu stosowany, jako nieuzasadniony w świetle obowiązujących przepisów aktów prawa miejscowego. W piśmie z dnia 28 grudnia 2018 r., wnoszący zażalenie zarzucili, że ustanowione w Gminie U. M. akty prawa miejscowego są stosowane (intepretowane) w sposób daleki od powszechnie pojętych zasad logiki. Wykładnia § 16 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonana przez organ I instancji, jest dalece zawężająca, bezpodstawna i absurdalna. Nie znajduje umocowania w sferze prawnej ani w sferze zasad logiki. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r. organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że ze szczegółowych przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu ewidencyjnego U. M. i części obrębów W. i G. - część [...] (uchwała Rady Gminy [...] Rady Gminy K. z dnia [...] - Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr [...] z dnia [...]), dalej w skrócie: "m.p.z.p.", teren na którym położona jest działka nr [...] jest przeznaczony: w części pod poszerzenie drogi wewnętrznej (symbol [...]), w części pod zabudowę usług turystycznych z możliwością lokalizacji zabudowy mieszkaniowej i usługowej (symbol [...]), w pozostałej części pod zieleń urządzoną (symbol [...]). Podkreślił, że według § 16 pkt 6 m.p.z.p., w granicach planu, dla terenów przeznaczonych pod zabudowę ustala się możliwość wydzielenia odrębnych działek dla realizacji dróg wewnętrznych, nieoznaczonych w planie, o szerokości pasa drogowego minimum 5 m na terenach zabudowanych i 10 m na terenach przeznaczonych pod zabudowę oraz dla realizacji przejść pieszych i infrastruktury technicznej. Dodał, że zgodnie z § 8 pkt 1 m.p.z.p., terenem jest fragment obszaru planu o określonym przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania, wydzielony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi. Oznacza to, że na terenie przeznaczonym pod zabudowę mogą się znajdować (obszary nieruchomości), które są już faktycznie zabudowane lub tylko przeznaczone do zabudowy. Argumentował, że pojęcia "terenu inwestycji" i "działki budowlanej" w odniesieniu do ustaleń warunków zagospodarowania, są traktowane przez prawodawcę jak równoważniki. Stąd też określony we wniosku "teren" postrzegać należy jako grunt, którego wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1691/17, opubl. Lex nr 2476016). Podlegająca podziałowi działka nr [...], stanowi teren przeznaczony pod zabudowę, jeszcze niezabudowany. Propozycja podziału przewiduje wydzielenie drogi wewnętrznej (działka nr [...]) o szerokości 6 m wraz z placem manewrowym (działka nr [...]). Nadto projekt przewiduje wydzielenie działki nr [...] pod poszerzenie drogi wewnętrznej. Według organu II instancji, zaproponowany podział nie respektuje ustaleń m.p.z.p., zawartych w § 16 pkt 6 tegoż planu, w zakresie wymaganej szerokości drogi wewnętrznej. Szerokość tej drogi wewnętrznej mającej zapewnić obsługę komunikacyjną wynosi 6 m. Dodatkowo plac manewrowy został zaprojektowany jako odrębna działka. Ponieważ teren wydzielonej nieruchomości jest bez wątpienia terenem niezabudowanym, przeznaczonym pod zabudowę, a drogi wewnętrzne nie zostały oznaczone w planie, to szerokość projektowanej drogi wewnętrznej winna wynosić 10 m. Droga o szerokości 6 m mogłaby być wydzielona tylko na terenach zabudowanych. Wynika to z literalnej wykładni § 16 pkt 6 m.p.z.p. Zaproponowany projekt podziału, mógłby zostać pozytywnie zaopiniowany, po dokonaniu odpowiednich korekt podziału działki nr [...]. D. K. i K. K. wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kwestionowanemu postanowieniu skarżący zarzucili: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 oraz art. 7a § 1 k.p.a., przez dokonanie przez Kolegium błędnej wykładni przepisu prawa miejscowego, tj. § 16 pkt 6 m.p.z.p., w związku z błędną interpretacją jego treści i w konsekwencji uznaniem "terenu" w § 16 pkt 6 m.p.z.p. jako nieruchomości, a jednocześnie nieruchomości (działki nr [...]) jako "terenu" w tej samej normie prawnej, tj. § 16 pkt 6 m.p.z.p., co w przedmiotowej sprawie prowadzi do niejednoznaczności i sprzeczności tego przepisu z innymi przepisami tego samego aktu prawnego oraz w sprzeczności z aktem normatywnym wyższego rzędu, tj. ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy U. M., 2) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu całej nieruchomości działki [...] za "teren" w rozumieniu § 8 pkt 1 m.p.z.p., co stoi w sprzeczności tak z samą definicją "terenu" w przepisie prawnym, na który powołuje się Kolegium (§ 8 pkt 1 m.p.z.p.), jak w akcie normatywnym nadrzędnym wobec m.p.z.p., jakim jest Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy U. M., 3) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art 8 k.p.a. poprzez, niekompletne rozpatrzenie ujawnionego materiału dowodowego przez organ odwoławczy, co miało istotny wpływ na podjęte przez Kolegium w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie, 4) naruszenie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), a konkretnie jej art. 2 oraz art. 21, w związku z zawężającym interpretowaniem niejednoznacznych przepisów prawa miejscowego (§ 16 pkt 6 m.p.z.p.) na niekorzyść strony postępowania administracyjnego, co w konsekwencji wpływa na powstanie ograniczenia uprawnienia do dysponowania nieruchomością przez skarżących, a tym samym godzi w konstytucyjnie chronione ww. prawo własności. Precyzując legitymację procesową, skarżący wskazali, że są współwłaścicielami nieruchomości działki objętej przedmiotem sprawy. Uważają, że zaskarżone postanowienie bezpośrednio wpływa na ograniczenie rozporządzania ich własnością, przeczy chronionemu konstytucyjnie prawu własności (art. 21 Konstytucji RP) i stanowi jednocześnie naruszenie ich własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 28 k.p.a. Skarżący podnieśli, że w sposób dostatecznie wnikliwy i szczegółowy opisali na czym polegają i z czego wynikają wątpliwości, co do treści normy prawnej, w oparciu o którą doszło do wydania postanowienia, na które wnieśli zażalenie do Kolegium. Organ odwoławczy nie potrafił przeprowadzić postępowania wyjaśniającego w sposób prawidłowy, mylnie zrozumiał treści istotnych dla sprawy norm prawa miejscowego, jak też zastosował normy w sposób nieprawidłowy, odmawiając jednocześnie uwzględnienia części wskazanego materiału dowodowego w postaci innych przepisów aktów prawa miejscowego. Skarżący wyjaśnili, że organ I instancji w swym postanowieniu, odnosząc się do treści § 16 pkt 6 m.p.z.p. używa zamiennie słów "teren" i "nieruchomość" w taki sposób, który pasuje do obranego przez siebie stanowiska w kwestii interpretacji przepisów prawa miejscowego. Kolegium, idzie jeszcze dalej i bezrefleksyjnie używa zamiennie trzech pojęć: "obszar", "teren" i "nieruchomość". Przy tym dodatkowo wprowadza inne pojęcie, tj. "terenu inwestycji", które wszak nie występuje w normach prawnych mających zastosowanie w niniejszym postępowaniu. Skarżący powołali się na Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy U. M. przyjęte uchwałą Rady Gminy U. M. nr [...] z dnia [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy U. M., zwanego dalej "studium", które we wspólnym słowniku opracowania w pkt 3.1 (definicje podstawowe) zawiera pojęcie "terenu" jako "wydzieloną nieruchomość, część nieruchomości bądź grupę nieruchomości i ich części, dla których ustalono wspólne przeznaczenie. Skarżący przytoczyli ponadto § 8 pkt 1 m.p.z.p. Ich zdaniem, z obu tych przepisów wynika bezsprzecznie, że punktem uznania danego obszaru za "teren", jest spełnienie obu poniższych warunków, po pierwsze: wspólne i jednakowe przeznaczenie nieruchomości (jednej lub kilku), bądź części nieruchomości, bez względu na to ile nieruchomości lub części ilu nieruchomości tworzą razem. Według skarżących, Kolegium nie tylko nie zważyło, że Studium jest aktem normatywnym wyższego rzędu wobec m.p.z.p., ale całkowicie ominęło tę kwestię, w żaden sposób nie odnosząc się do dowodu z tego dokumentu, o co prosili skarżący, a powołało się tylko na definicję "terenu" z § 8 pkt 1 m.p.z.p. Kolegium nie ustaliło przy tym, istotnej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy kwestii. Na mapie będącej załącznikiem do uchwały nr [...] z dnia [...] nie istnieją żadne linie rozgraniczające poszczególne nieruchomości, a są tylko linie rozgraniczające właśnie obszary o wspólnym przeznaczeniu, bądź części nieruchomości, wchodzących w skład tychże obszarów, tworząc tym samym oznaczone odpowiednimi symbolami na mapie "tereny", jak np. widoczne na wycinku mapy tereny o następujących symbolach: [...]. Co więcej, na przedstawionym przez skarżących fragmencie mapy widać, że linie rozgraniczające nieruchomości dotyczą i występują tylko na gruntach rolnych. Podkreślili, że samo Kolegium wskazywało, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego co oznacza, że ma moc wiążącą (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zastanawiające jest dla skarżących, w kontekście obranego tak stanowiska, poszukiwanie przez Kolegium definicji słowa "teren" w orzecznictwie administracyjnym (wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1691/17), zamiast oparcie się, zgodnie z zajętym kilka akapitów wcześniej stanowiskiem, na aktach prawa miejscowego, tj. m.p.z.p. Według skarżących, ww. orzeczenie WSA w Krakowie potwierdza ich stanowisko, o czym jasno pisali i na co od początku rozpoczętej procedury administracyjnej powoływali się, że "teren zabudowany" i "teren niezabudowany" nie są pojęciami właściwymi tylko dla nieruchomości. Nie muszą zawsze znaczyć "nieruchomości zabudowanej", bądź odpowiednio "nieruchomości niezbudowanej". Zwrot "teren zabudowany" i "teren niezabudowany" mogą wszak znaczyć "zabudowany układ urbanistyczny", bądź odpowiednio "niezabudowany układ urbanistyczny" i tak należy wykładać intepretując § 16 pkt 6 m.p.z.p., o co usilnie dopominają się skarżący. W świetle powyższego, analizując § 16 pkt 6 m.p.z.p. mówiący, że "w granicach planu, dla terenów1 przeznaczonych pod zabudowę ustala się możliwość wydzielenia odrębnych działek dla realizacji dróg wewnętrznych, nieoznaczonych w planie, o szerokości pasa drogowego minimum 5 m na terenach2 zabudowanych i 10 m na terenach2 przeznaczonych pod zabudowę oraz dla realizacji przejść pieszych i infrastruktury technicznej", możliwe jest – według skarżących – dokonanie następujących wykładni, w których: I. słowa "teren1" oraz "teren2" mają różne znaczenia i nie są tożsame z definicją "terenu" ani ze Studium, ani tej podanej w § 8 pkt 1 m.p.z.p. - takie stanowisko zajmuje Kolegium, II. słowa "teren1" oraz "teren2" mają identyczne znaczenie i są tożsame ze słowem "teren" zdefiniowanym w słowniku pojęć w Studium oraz w § 8 pkt 1 m.p.z.p. - takie stanowisko zajmują skarżący. Skarżący uważają, że stanowisko Kolegium polega na przyjęciu niespójnej, sprzecznej oraz mocno zawężającej interpretacji, co narusza art. 7a § 1 k.p.a., stanowisko skarżących jest spójne, logiczne i w pełni zgodne z definicją wywiedzioną bezpośrednio z aktów prawa miejscowego (studium oraz m.p.z.p.) i popartą powołanym przez organ orzeczeniem WSA w Krakowie, gdzie mowa jest o terenie "jako jednolitym obszarze urbanistycznym wydzielonym i oznaczonym na planie", który może być "zabudowanym" bądź "niezabudowanym układem urbanistycznym", tj. zabudowanym bądź niezabudowanym terenem, a nie nieruchomością. W dalszej kolejności skarżący wskazali, że w sprawie mamy do czynienia z nieruchomością niezabudowaną (działka nr [...]), znajdującą się na trzech różnych terenach: pod zabudowę jednorodzinną (teren [...]), pod poszerzenie gminnej drogi wewnętrznej (teren [...]) oraz na terenie przeznaczonym pod zieleń urządzoną (teren [...]). Za bezsporne skarżący uznali, że planowany podział działki nr [...] przewiduje wydzielenie odrębnych działek (nr [...] i [...]), dla realizacji drogi wewnętrznej, przy czym wydzielenie tych działek miałoby zgodnie z przedłożonym we wniosku wstępnym projektem podziału, mieć miejsce na terenie [...] Według skarżących, do prawidłowego zastosowania § 16 pkt 6 m.p.z.p. brakuje rozstrzygnięcia, czy teren [...] jest zabudowany, czy nie. Wskazali, że nieruchomość nr [...], bezpośrednio sąsiadująca z przedmiotową nieruchomością nr [...] w całości należąca do tego samego układu urbanistycznego (terenu), posiadającego wspólne i jednakowe przeznaczenie (zabudowa jednorodzinna), ograniczonego na planie liniami i oznaczonego symbolem [...], jest nieruchomością zabudowaną, tzn. posiadającą w swych granicach budynek mieszkalny jednorodzinny. Tym samym, teren [...] uznać należy, wobec powyższych rozważań prawnych, za teren zabudowany. A skoro tak, to na terenie [...] dopuścić należy wydzielenie działek do realizacji dróg wewnętrznych i dojazdowych o szerokości min. 5 m. Skarżący podnieśli, że dokładnie wyjaśniali tę kwestię już w zażaleniu, co jednak zostało całkowicie zignorowane. Według skarżących, wykładnia wyprowadzona bezpośrednio z aktów prawa miejscowego, nie jest w żadnym kroku nielogiczna i nie prowadzi do absurdu. Nietrudno bowiem sobie wyobrazić, że m.p.z.p. przewiduje: - 5 m jako minimalna szerokość nowo projektowanych (nieoznaczonych jeszcze w planie) dróg wewnętrznych na terenach (układach urbanistycznych) zabudowanych, (a takim jest teren [...], co również w swych ustaleniach zignorowało Kolegium) - 10 m jako minimalna szerokość nowo projektowanych (nieoznaczonych jeszcze w planie) dróg wewnętrznych na terenach (układach urbanistycznych) jeszcze niezabudowanych (takim jest na przykład teren [...], znajdujący się vis a vis drogi wewnętrznej dojazdowej oznaczonej jako ([...] - patrz mapa przedstawiona w skardze, czy choćby teren przeznaczony pod zieleń oznaczony jako [...]). Uściślając zarzut błędu w ustaleniach faktycznych przez Kolegium, skarżący wyjaśnili, że polega on na stwierdzeniu przez organ, że "teren, na którym położona jest działka nr [...] jest przeznaczony: w części pod poszerzenie drogi wewnętrznej (symbol [...]), w części pod zabudowę usług turystycznych z możliwością lokalizacji zabudowy mieszkaniowej i usługowej (symbol [...]), w pozostałej części pod zieleń urządzoną (symbol [...])". Ustalenie takie jest sprzeczne z wywiedzioną przez skarżących definicją "terenu" i notabene z przepisami, na które powołuje się Kolegium. Według skarżących, prawidłowy stan faktyczny jest taki, że przedmiotowa nieruchomość nr [...] wchodzi w skład grupy nieruchomości i części nieruchomości (tworzonej przez działki nr [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...] oraz [...] w całości, zaś [...], [...] oraz [...] tylko częściowo) dla których w planie zagospodarowania terenu określono wspólne przeznaczenie pod zabudowę usług turystycznych z możliwością lokalizacji zabudowy mieszkaniowej i usługowej i wyodrębniono liniami rozgraniczającymi, oznaczając w m.p.z.p. symbolem [...] Jak wywiedli skarżący, ignorując rozpatrzenie i ustosunkowanie się do dużej części wskazanego przez nich materiału dowodowego, Kolegium uchybiło prawu procesowemu. W zażaleniu z dnia 28 grudnia 2018 r. skarżący wykazali, że projektowana droga wewnętrzna, składająca się z dwóch projektowanych działek [...] i [...], miałaby obsługiwać tylko sześć (tj. działki o nr.: od [...] do [...]) z projektowanych ośmiu działek, bowiem pozostałe dwie (nr [...] i [...]), zgodnie z § 339 pkt 3, poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała [...] Rady Gminy w U. M. z dnia [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...]), zwanego dalej: "m.p.z.p.2003", miałyby mieć możliwość wykonania bezpośrednich wjazdów z wewnętrznej drogi dojazdowej gminnej, oznaczonej na planach jako [...] Wskazany plan miejscowy mówi bowiem, iż "Możliwe jest wykonywanie bezpośrednich wjazdów na poszczególne posesje''. Tym samym, nie wliczając tych dwóch działek jako wymagających obsługi przez projektowaną drogę wewnętrzną, droga mogłaby, zgodnie z przepisami na które powołują się skarżący oraz Wójt Gminy U. M. (m.p.z.p.2003), mieć szerokość 8 m, bo zgodnie z § 340 pkt 3 m.p.z.p.2003, dopuszcza się zastosowanie wewnętrznych ciągów pieszo-jezdnych o szerokości minimum 8 m w przypadku, gdy będą obsługiwały nie więcej niż 6 parceli. Powyższe wskazuje, że postanowienie, którym organ I instancji wymaga zaprojektowania drogi wewnętrznej o szerokości co najmniej 10 m, jest wydane niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa miejscowego. Gdyby postępowanie organu odwoławczego zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, bez zaniechania rozpatrzenia wskazanej powyżej części materiału dowodowego (naruszenia zasady prawdy obiektywnej), mogłoby dojść do innego rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym zaskarżone postanowienie narusza w rażący sposób (art. 77 § 1 k.p.a.), łamie zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz urąga zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do Państwa (naruszając art. 8 § 1 k.p.a.). Podsumowując skarżący stwierdzają, że zastosowana przez Kolegium interpretacja przepisów, jest zdecydowanie zawężająca, niezgodna z prawem, przez co niedopuszczalna. Nie można bowiem, stosując pełną dowolność w interpretacji przepisów prawa naruszać konstytucyjnie gwarantowaną zasadę równości wobec prawa i ograniczać, również chronione przez Konstytucję, prawo własności. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie i już wielokrotnie było przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który podkreśla w swej linii orzeczniczej, iż "Jeżeli (...) w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, [to] wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony...". W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola sprawy, sprawowana pod kątem legalności działań organu administracji publicznej, dokonana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." nie potwierdziła zasadności wniesionej skargi. Zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy postanowienia organu negatywnie opiniującego podział nieruchomości. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), zwanej dalej: "u.g.n." podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Stosownie do art. 93 ust. 3 u.g.n., podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. W myśl. art. 93 ust. 4 u.g.n., zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5 u.g.n.). Niewątpliwie poprzez zamieszczone w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1248/2018, opubl. w Lex nr 2562530). Planowany podział nieruchomości musi spełnić wymogi tego planu, w granicach takiej sprawy Sąd nie może badać (i nie bada) legalności uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygnięcie w sprawie zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego ma charakter związany, co oznacza, że organ opiniujący nie ma swobody w ocenie przesłanek, od których zależy stwierdzenie zgodności podziału z planem (brak uznania administracyjnego). Postępowanie to jest częścią postępowania administracyjnego w sprawie o podział nieruchomości i takie postanowienie administracyjne wydane w toku tego postępowania nie ogranicza ani nie ingeruje w żaden sposób w prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Z ustaleń organu wynika, że dla terenu objętego wnioskiem skarżących o podział nieruchomości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Gminy U. M. Nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu ewidencyjnego [...] w części obrębów [...] - część [...] (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z dnia [...]), zwanego dalej: "m.p.z.p.". W sprawie niesporne jest, że wnioskiem 3 grudnia 2018 r. skarżący wystąpili do organu I instancji o wszczęcie postępowania w sprawie podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] w obr. ew. U. M. i o wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Przedstawiony przez wnioskodawców projekt podziału nieruchomości zakłada wydzielenie, poprzez: poszerzenie drogi wewnętrznej (projektowana działka nr [...]), działek budowlanych (projektowane działki nr [...]), drogi wewnętrznej o szerokości 6 m wraz z placem manewrowym (składającej się z dwóch działek nr [...] i [...]). Zgodnie z brzmieniem § 16 pkt 6 ww. uchwały, w granicach planu, dla terenów przeznaczonych pod zabudowę ustala się możliwość wydzielenia odrębnych działek dla realizacji dróg wewnętrznych, nieoznaczonych w planie, o szerokości pasa drogowego minimum 5 m na terenach zabudowanych i 10 m na terenach przeznaczonych pod zabudowę oraz dla realizacji przejść pieszych i infrastruktury technicznej. Zastosowanie powyższego przepisu stało się osią sporu w sprawie. Organ II instancji przyjął, że ww. wniosek skarżących o zaopiniowanie podziału nieruchomości dotyczy terenu przeznaczonego pod zabudowę, niezabudowanego, a drogi wewnętrzne nie zostały oznaczone w planie, tak więc szerokość projektowanej drogi wewnętrznej winna wynosić 10 m. Wydzielenie drogi wewnętrznej o szerokości 6 m, w ramach podziału działki objętej wnioskiem narusza zatem ustalenia § 16 pkt 6 m.p.z.p. Droga o szerokości 6 m mogłaby być wydzielona tylko na terenach zabudowanych. Skarżący zakwestionowali ww. stanowisko, zarzucając organowi błędną interpretację treści § 16 pkt 6 m.p.z.p. W szczególności podnieśli, że organ I instancji odnosząc się do ww. przepisu używa w sprawie zamiennie słów "teren" i "nieruchomość". Z kolei organ II instancji używa zamiennie trzech pojęć: "obszar", "teren" i "nieruchomość". Wspierając się (powołanym także przez organ II instancji) stanowiskiem WSA w Krakowie przedstawionym w wyroku z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1691/17, skarżący argumentowali, że zwroty "teren zabudowany" i "teren niezabudowany", nie są pojęciami właściwymi dla nieruchomości i nie muszą zawsze oznaczać "nieruchomości zabudowanej". Mogą wszak znaczyć odpowiednio "zabudowany układ urbanistyczny" bądź "niezabudowany układ urbanistyczny" i tak – zdaniem skarżących należy interpretować treść § 16 pkt 6 m.p.z.p. W ocenie Sądu, z przedstawioną przez skarżących wykładnią nie można się zgodzić. Trzeba przede wszystkim uwzględnić, że materialnoprawną podstawę dokonania podziału nieruchomości stanowią przepisy u.g.n. Ustawa ta zawiera słownik używanych w niej pojęć. Od tego, jaki jest zakres poszczególnych pojęć, zależy też zakres stosowania i sposób rozumienia poszczególnych przepisów aktów prawnych. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.g.n., przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Przez działkę gruntu należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 u.g.n.). Natomiast przez działkę budowlaną należy rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce (art. 4 pkt 3a u.g.n.). Dokonując wykładni art. 93 ust. 1 u.g.n. i mających w związku z nim zastosowanie innych przepisów prawa należy pamiętać, że podział dotyczy nieruchomości, tak więc na gruncie sprawy o zaopiniowanie jej podziału analiza postanowień m.p.z.p. winna uwzględniać przyjętą w u.g.n. terminologię działki gruntu (nieruchomość gruntową) oraz działki budowlanej. Ustalenie to będzie determinowało sposób interpretacji postanowień planu miejscowego określających sposób zagospodarowania działki objętej wnioskiem o podział. Stąd też ustalenie przeznaczenia terenu i zagospodarowanie terenu w m.p.z.p. dla nieruchomości objętej wnioskiem o jej podział powinno ograniczać się do badania konkretnych postanowień planu miejscowego dotyczącego tej działki. Zgodnie z § 8 pkt 1 m.p.z.p. "teren" oznacza obszar planu o określonym przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania, wydzielony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi. Jak słusznie wywiódł organ II instancji, oznacza to, że na terenie przeznaczonym pod zabudowę mogą znajdować obszary nieruchomości, które są już faktycznie zabudowane lub tylko przeznaczone do zabudowy. Przy tym – jak podkreślał organ – drogi wewnętrzne nie zostały oznaczone w m.p.z.p. Użyte w § 16 pkt 6 m.p.z.p. sformułowanie "teren" należy intepretować w powiązaniu z jego znaczeniem przypisanym w § 8 pkt 1, tak więc pojęcie to będzie miało odniesienie do większego obszaru niż jednej działki (gruntowej, budowlanej) znajdującej się w granicach planu, co wynika z faktu, że zasadą jest tworzenie planów miejscowych dla terenów całej lub części gminy, które mogą być zabudowane lub przeznaczone do zabudowania. W ocenie Sądu, respektowanie dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu przy badaniu ustaleń m.p.z.p., nie może dotyczyć w tożsamy sposób terenów wolnych od zabudowy. Ma to szczególne znaczenie, gdy w planie miejscowym, jak w przedmiotowym przypadku, prawodawca uzależnił szerokość dróg wewnętrznych (5 m i 10 m) od przesłanki zabudowania/niezabudowania nieruchomości. Mając na względzie podział nieruchomości określonych w u.g.n., organ analizując możliwy podział nieruchomości niezabudowanej, uwzględniając obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej, nie może w odniesieniu do nieruchomości gruntowej, jako punkt odniesienia z m.p.z.p., przyjmować sposób zagospodarowania działki budowlanej (zabudowanej), a więc o innym charakterze, tylko z tego względu, że znajduje się w tym samym obszarze ustaleń m.p.z.p. Stanowiłoby to nieuzasadnioną jakimikolwiek względami rozszerzającą wykładnię postanowień planu, którą stosuje skarżący. W ocenie sądu jest ona niedopuszczalna. Argumentacja skarżących, że ich nieruchomość nr [...] wchodzi w skład grupy nieruchomości i części nieruchomości, mogłaby mieć ewentualne znaczenie jedynie wówczas, gdyby były one także objęte wnioskiem o podział nieruchomości, co w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało miejsca. Wnioskiem objęta była jedna działka gruntu skarżących, która nie jest zabudowana. Nie było więc obowiązkiem organu dokonanie ustaleń obejmujących badanie nie tylko działki skarżących, ale też tego samego układu urbanistycznego terenu oznaczonego w m.p.z.p. symbolem [...], w których znajduje się nieruchomość zabudowana. Wskazywana przez skarżących argumentacja, wsparta wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1691/17, mogłaby mieć znaczenie dla sprawy o wydanie warunków zabudowy. W sprawie zaś mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym w przedmiocie podziału nieruchomości, którego celem nie jest określenie przez organ wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Całkowicie nietrafna jest też argumentacja skarżących, że studium jest aktem wyższego rzędu wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, jak przyjęte jest powszechnie w judykaturze, uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest, powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego. Takim aktem jest tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Studium jest aktem polityki przestrzennej, aktem prawa, wewnętrznego, wiążącego jedynie organy gminy. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla całego obszaru gminy lub dla jego fragmentów jest pozostawione woli rady gminy, która – uchwalając taki plan – musi zapewnić jego zgodność z postanowieniami studium (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2572/12 (opubl. w Lex nr 1460971). Po drugie, skarżący podnosząc potrzebę badania zgodności przepisów m.p.z.p., przyjętego uchwałą Rady Gminy U. M. Nr [...] z dnia [...] z innym aktem, powołują się na zmiany do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przyjęte uchwałą ww. Rady Nr [...] która może co najwyżej wiązać organ uchwałodawczy przy ustaleniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tej ostatniej uchwały brak jest możliwości wywodzenia jakichkolwiek uprawnień lub obowiązków dla mieszkańców gminy. Uwzględniając, podnoszoną przez skarżących zasadę praworządności (art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2018, poz. 2096 ze zm., dalej zwanej: "k.p.a."), w świetle której organ rozstrzyga na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, nietrafne są wywody skargi mające wskazywać na zgodność projektowanej drogi wewnętrznej z ustaleniami uchwały Rady Gminy U. M. Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości U. M. i S.. Jak wynika bowiem z § 22 m.p.z.p. – uchwały nr [...] z dnia [...] w granicach tego planu traci moc ww. uchwała nr [...] z dnia [...] co oznacza, że uchwała ta nie wiązała organu badającego wniosek skarżących z dnia 3 grudnia 2018 r. Powyższe oznacza, że wbrew wywodom skarżących organ nie dokonał błędnej wykładni przepisu § 16 pkt 6 m.p.z.p., a tym samym zarzut naruszenia zaskarżonym postanowieniem art. 6 i art. 7a k.p.a., nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał za chybione zarzuty skargi dotyczące naruszenia zaskarżonym postanowieniem norm procesowych w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy i niekompletnego rozpatrzenia całego materiału i dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 8 k.p.a.). Treść obowiązujących przepisów prawa nie może być uznana za materiał dowodowy sprawy administracyjnej. W istocie formując te zarzuty, skarżący próbowali podważyć przyjętą przez organ wykładnię przepisów u.g.n. oraz postanowień m.p.z.p., przeciwstawiając im własną koncepcję badania zgodności podziału nieruchomości z planem miejscowym oraz rozumienia pojęć ustawowych i ich stosowania. Z okoliczności sprawy wynika, że organ nie ustalił odmiennego przeznaczenia nieruchomości skarżących, niż wynikającego z postanowień m.p.z.p., ale w ramach dopuszczonego sposobu jej zagospodarowania podnosił niezgodność podziału działki gruntowej z m.p.z.p. z uwagi na uwarunkowania szczególne w zakresie szerokości drogi wewnętrznej powstałej w celu skomunikowania działek powstałych po podziale. Skoro organ prawidłowo zinterpretował przepisy m.p.z.p., nie dopuścił się błędu co do ustaleń podnoszonych przez skarżących. Niezasadny jest też zarzut skarżących o naruszeniu zaskarżonym postanowieniem art. 2 i art. 21 Konstytucji RP. Przepisy te nie mogły być wprost zastosowane w zaskarżonym postanowieniu, gdyż mają charakter generalny i zawarta w nich regulacja znajduje uszczegółowienie regulacjach ustawowych odnoszących się do konkretnych praw i wolności. Organ dokonując wykładni przepisów prawa miejscowego nie nadał tym przepisom znaczenia, które byłoby niezgodne z postanowieniami Konstytucji. Wskazane przez skarżących przepisy art. 2 i art. 21 ustawy zasadniczej nie mogą być interpretowane w sposób pozostający w sprzeczności z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Podsumowując Sąd uznał, że stawiane skargą zarzuty naruszenia norm prawa procesowego i materialnego okazały się niezasadne. Sąd w granicach kontroli sprawy nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa tego rodzaju, które miałyby przemawiać za jej uwzględnieniem. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.